Organisation et fonctionnement des Cortes Generales (Parlement espagnol)

III. Organisation des Chambres

Le Parlement est, comme tous les parlements, un organe délibérant composé d'un grand nombre de membres. Pour que ce grand nombre de composants et la nature délibérative n'entravent pas l'accomplissement des fonctions parlementaires, il doit être muni d'une structure appropriée. À cette fin, les chambres sont dotées d'organes de direction et d'organes de fonctionnement.

III.1. Organes de direction

Les organes directeurs de la Chambre sont le Président, le Bureau et le Conseil des porte-parole.

III.1.a) Le Président

Il est l'autorité suprême de la Chambre. Il assure sa représentation, dirige les discussions en séance plénière, interprète le règlement en cas de doute et supplée à ses omissions. Il fait également partie du Bureau, dont il dirige et coordonne le travail. Il est élu parmi ses membres lors de la réunion inaugurale par un vote à bulletins secrets sur lequel chaque membre du Parlement écrit un nom. Lors du premier vote, il est nécessaire d'obtenir la majorité absolue de la Chambre concernée ; à défaut, un second vote est organisé pour élire celui qui obtient le plus de voix. Le rôle d'interprète et de régulateur supplémentaire, qui lui donne une autorité réglementaire dans le cadre de l'ordre interne de la Chambre, est l'un de ses pouvoirs les plus importants.

III.1.b) Le Bureau (La Mesa)

Le Bureau est présidé par le Président de la Chambre et se compose de plusieurs vice-présidents (4 au Congrès et 2 au Sénat) ainsi que de secrétaires. Il est également élu lors de la session constitutive de la Chambre par un système de vote où chaque député ne peut inscrire qu'un nom pour chaque poste à désigner séquentiellement, les candidats obtenant le plus de voix étant élus. C'est l'organe directeur de la Chambre qui organise et dirige les travaux du Parlement. Aujourd'hui, son rôle est prédominant dans les aspects administratifs et de gestion de la Chambre, plutôt que dans l'arène politique, où le rôle a évolué vers le Conseil des porte-parole. Ainsi, il décide du traitement des documents et dossiers, établit le calendrier des travaux de la Chambre et est responsable de la fourniture du matériel médiatique nécessaire au fonctionnement de la Chambre. En outre, une clause résiduelle affecte aux officiers les fonctions qui ne sont pas expressément attribuées à un autre organe.

III.1.c) Le Conseil des porte-parole

Il s'agit d'un organe relativement moderne, ce qui explique la rareté de sa régulation dans les règlements parlementaires, reflétant le rôle de premier plan que les groupes parlementaires ont acquis dans le système. Le Président de la Chambre est également président du Conseil des porte-parole. Il se compose d'un représentant (porte-parole) pour chacun des groupes parlementaires, auquel s'ajoute une représentation du gouvernement. Ses décisions sont prises par vote pondéré, de sorte que chaque porte-parole dispose d'autant de voix que de membres dans son groupe parlementaire. C'est un organe hautement politique qui institutionnalise la relation entre le gouvernement et la Chambre, et où s'exprime l'opinion des groupes sur le fonctionnement. Le Conseil des porte-parole fixe, en accord avec la présidence, l'ordre du jour de la séance plénière ou modifie celui déjà établi.

III.2. Organismes de fonctionnement

Parallèlement à leurs organes directeurs, les chambres disposent d'organes de fonctionnement à travers lesquels le travail parlementaire se réalise.

III.2.a) La séance plénière

Elle comprend tous les membres de la Chambre. C'est l'organe le plus important concernant le principe de publicité des actes du Parlement, car ses réunions ont le plus grand impact. Par conséquent, elle tend à être réservée aux débats de fond sur le contenu politique, reléguant aux commissions le travail technique, spécialisé ou moins public. Les membres du Gouvernement peuvent également y assister ; ils ont voix délibérative mais ne votent pas, sauf s'ils sont membres de la Chambre. Les membres de l'autre Chambre peuvent également y assister, bien que cela soit rare. L'emplacement des députés dans la salle de réunion est conforme à leur appartenance aux groupes parlementaires. C'est la forme normale d'adoption des résolutions ; pour être valides, les chambres doivent être assemblées selon les règlements et avec la présence de la majorité des membres (quorum, art. 79.1 CE). Les sessions plénières ont lieu principalement pendant les périodes de sessions ordinaires, mais des sessions extraordinaires peuvent être tenues en dehors de ces périodes dans les cas constitutionnellement prévus. Il existe des sessions conjointes des deux Chambres pour exercer les pouvoirs non législatifs expressément conférés par le Titre II au Parlement concernant la Couronne (art. 74.1 CE). Ces séances sont présidées par le Président du Congrès et régies par un règlement spécifique adopté à la majorité absolue de chaque Chambre.

III.2.b) Les commissions

Les commissions sont des organes parlementaires qui préparent le terrain ; sans elles, le bon fonctionnement de la séance plénière serait impossible. Le rôle de la plénière se concentre de plus en plus sur les grands débats politiques. Les commissions peuvent être de différentes natures : permanentes ou non permanentes. Au sein des premières, on distingue les commissions législatives et non législatives (comme celles des pétitions ou du Médiateur). Les commissions non permanentes, ou commissions spéciales, sont établies par résolution de la séance plénière pour un objet particulier ; leur compétence est limitée à la question examinée et elles sont dissoutes une fois leur mission accomplie. Enfin, les chambres peuvent créer, séparément ou conjointement, des commissions d'enquête sur des questions d'intérêt public. Les organes ordinaires de la Chambre sont les commissions permanentes législatives, dont chacune se voit assigner un domaine de compétence correspondant approximativement à un ministère (Trésor, Justice, Affaires étrangères, etc.). Leur fonction essentielle est de discuter en détail les projets de loi et de développer une opinion qui servira de base aux travaux en séance plénière. La Constitution prévoit même que, dans certains cas, elles puissent assumer les pleins pouvoirs législatifs (art. 75.2 et 3). La composition des commissions respecte le critère de la proportionnalité par rapport à la séance plénière. Chaque groupe parlementaire y dispose d'un nombre de représentants proportionnel à son importance numérique dans la Chambre. Chaque parlementaire a le droit de siéger dans au moins une commission.

III.2.c) La Députation permanente

La Députation permanente est un organe destiné à couvrir les vides qui se produisent pendant l'intersession parlementaire ou entre la dissolution des Chambres et la constitution des nouvelles. Dans ce dernier cas, pour éviter une absence prolongée d'organes parlementaires, on utilise la technique de la prorrogatio, une fiction juridique maintenant le mandat jusqu'à l'élection du nouveau. Selon la Constitution, les députations permanentes doivent compter au moins vingt et un membres représentant les groupes parlementaires proportionnellement (art. 78.1 CE). Elles sont présidées par le Président de la Chambre. Leurs fonctions diffèrent selon qu'elles agissent pendant les vacances ou après une dissolution. Pendant l'intersession, elles veillent sur les pouvoirs de la Chambre et peuvent convoquer des sessions extraordinaires. En cas de dissolution, elles exercent les fonctions de la Chambre jusqu'à la constitution des nouvelles, notamment pour la validation des décrets-lois et les compétences liées aux états d'alarme, d'urgence ou de siège (art. 86.2 et 116 CE).

III.2.d) Les groupes parlementaires

Les groupes parlementaires rassemblent les parlementaires de même orientation politique, ayant généralement participé aux élections sous le même sigle. Ils sont la traduction parlementaire des partis politiques. Les règlements interdisent la formation de groupes séparés pour des membres appartenant au même parti afin d'éviter les abus de temps de parole. Ils jouent un rôle clé dans la rationalisation de la vie parlementaire. Pour former un groupe, il faut :

• Au Congrès : au moins 15 députés, ou 5 députés s'ils ont obtenu 5 % des suffrages nationaux ou 15 % dans les circonscriptions concernées.
• Au Sénat : au moins 10 sénateurs.

Ceux qui n'atteignent pas ce minimum rejoignent le groupe mixte. Leurs fonctions incluent la coordination des députés, la définition de la politique du parti et le contrôle du gouvernement. Le Règlement du Sénat permet également la création de groupes territoriaux au sein de chaque groupe parlementaire pour renforcer la dimension régionale.

IV. Gestion des travaux parlementaires

La législature dure quatre ans, sauf dissolution anticipée. À son terme, les travaux en cours expirent. Le Congrès doit être convoqué dans les 25 jours suivant les élections (art. 68.6 CE).

A) Sessions

Les Chambres se réunissent annuellement en deux sessions ordinaires : de septembre à décembre et de février à juin (art. 73.1 CE). Des réunions spéciales peuvent être tenues à la demande du Gouvernement, de la Députation permanente ou de la majorité absolue des membres. En cas de décret-loi ou d'état d'urgence, le Congrès est automatiquement convoqué. Bien que l'activité ordinaire soit de neuf mois, un accord de 2010 permet de tenir des sessions spéciales en janvier et juillet sans modifier la Constitution.

B) Conditions de validité

Pour être valides, les réunions doivent être convoquées selon les règlements (art. 79.1 CE). Le quorum (majorité des membres) est obligatoire pour adopter des accords. L'ordre du jour doit être respecté et aucun point non inclus ne peut être traité. L'article 111 de la CE impose un temps hebdomadaire minimum pour les questions au gouvernement (généralement le mercredi après-midi au Congrès et le mardi au Sénat).

C) Publicité

Les séances plénières sont publiques, sauf décision contraire. La publicité est assurée par l'accès des médias, les galeries publiques et la publication dans le Journal des Sessions. Les commissions ne sont généralement pas publiques, bien que les médias y aient accès.

D) Gestion des débats

Le temps de parole est attribué aux groupes parlementaires via leurs porte-parole. Le gouvernement peut intervenir à tout moment. Le Président discipline les interventions pour éviter l'obstruction parlementaire (filibustering).

E) Le vote

La règle générale est la majorité simple (plus de votes pour que contre). Pour certains cas spécifiques, une majorité qualifiée (absolue, 3/5 ou 2/3) est requise. Le vote peut être électronique ou par assis-levé. Le vote secret est exclu pour l'investiture du Président du Gouvernement, les motions de censure ou les questions de confiance, où le vote est public par appel nominal.

Leçon 18 : Les Cortes Generales et leur structure

I. Composition

Le Parlement espagnol, ou Cortes Generales, est bicaméral :

• Le Congrès des Députés (Chambre basse), représentant le peuple.
• Le Sénat (Chambre haute), représentant les territoires.

Le système est un bicamérisme imparfait car le Congrès détient une supériorité évidente : il a le dernier mot sur les lois, valide les décrets-lois et est le seul à pouvoir accorder ou retirer sa confiance au Premier ministre. Le Sénat est souvent considéré comme une chambre de seconde lecture ou de réflexion. Il existe un consensus sur la nécessité de réformer le Sénat pour en faire une véritable chambre de représentation territoriale.

II. Prérogatives parlementaires

Les parlements disposent de prérogatives pour garantir leur indépendance absolue.

II.1. Les pouvoirs collectifs des maisons

L'autonomie réglementaire permet à chaque chambre d'adopter ses propres règles à la majorité absolue (art. 72.1 CE). L'autonomie administrative leur permet d'élire leurs organes et de gérer leur personnel. L'autonomie budgétaire (art. 72.1 CE) garantit qu'elles approuvent leurs propres budgets sans intervention du gouvernement. Enfin, l'inviolabilité (art. 66.3 CE) protège les Cortes contre toute poursuite judiciaire pour leurs travaux.

II.2. Les prérogatives des parlementaires

L'article 71 de la CE définit trois garanties :

1. L'inviolabilité : irresponsabilité juridique pour les opinions et votes exprimés dans l'exercice des fonctions.
2. L'immunité : protection contre l'arrestation (sauf flagrant délit) et les poursuites sans l'autorisation de la Chambre (le suplicatorio).
3. La compétence spéciale (Aforamiento) : les parlementaires sont jugés directement par la Cour suprême, ce qui garantit une plus grande impartialité.