Les fonctions du Parlement espagnol : Rôle et procédures

UNITÉ 19 : LES FONCTIONS DES TRIBUNAUX

I. Le Parlement : son rôle dans le système. L'importance du rôle du Parlement est clairement exprimée dans l'art. 66 de la Constitution, qui définit les Cortes Generales comme représentants du peuple espagnol (art. 66.1 CE) et leur attribue des fonctions en tant que pouvoir législatif, budgétaire et de contrôle du gouvernement (art. 66.2 CE). La simple énonciation de ces fonctions est significative de l'importance que le Parlement constitutionnel espagnol maintient dans le système.

Ces trois fonctions que l'art. 66.2 CE confère au Parlement — produire les règles juridiques, autoriser les dépenses et contrôler les actions du gouvernement — suffiraient à faire du Parlement l'un des piliers du système constitutionnel. Mais l'art. 66.2, in fine, ajoute que les tribunaux ont également d'autres tâches assignées par la Constitution, qui leur attribue des fonctions capitales (voir section V).

Par ailleurs, le Parlement reste le scénario de base du système démocratique, car il est la quintessence du forum politique. C'est au Parlement que le gouvernement doit expliquer ses actions et les raisons qui les guident ; c'est là que cette action est soumise à la critique et contrastée avec d'autres alternatives. Les médias relayent les discussions publiques qui s'y déroulent, contribuant ainsi à forger l'opinion de l'électorat sur l'action gouvernementale.

Limites de la souveraineté parlementaire

L'importance considérable du Parlement dans l'ordre constitutionnel espagnol doit être nuancée. Premièrement, les principes constitutionnels limitent la performance du Parlement :

• La souveraineté populaire : Elle réside dans le peuple (art. 1.2 CE) et non au Parlement, qui n'en est que le représentant.
• L'approbation populaire : Dans certains cas (réforme constitutionnelle, statuts d'autonomie), le Parlement ne peut agir librement sans l'aval du peuple.
• La soumission à la Constitution : Le Parlement est sujet à la Constitution (art. 9.1 CE) et la Cour constitutionnelle vérifie l'adéquation des lois à la norme suprême.

Deuxièmement, le poids des partis politiques redéfinit l'importance réelle des Chambres. Celles-ci sont aujourd'hui des groupes parlementaires issus de partis politiques qui portent le poids du travail législatif. Enfin, la complexité des sociétés modernes et la rapidité des décisions techniques favorisent l'exécutif. Cela ne signifie pas un déclin, mais une transformation : le Parlement est devenu un organe d'élaboration des normes basées sur les projets gouvernementaux et un organe de contrôle de l'administration.

II. Rôle législatif et procédure

La Constitution crée différents types de lois : la loi ordinaire, la loi d'harmonisation, la loi-cadre, etc. La tradition libérale d'une procédure unique est remplacée par une pluralité de méthodes :

• a) Procédure standard : La loi ordinaire.
• b) Procédures raccourcies : Commission législative permanente, lecture unique, procédure d'urgence.
• c) Procédures spéciales : Statuts d'autonomie, lois de finances, lois-cadres, lois de transfert.

La différence est que les procédures raccourcies ne créent pas un type de loi spécifique, contrairement aux procédures spéciales. La Constitution impose l'usage de procédures spéciales pour certaines matières (ex: budgets, art. 134 ; lois d'harmonisation, art. 150 CE).

II.1. La procédure législative ordinaire

La réglementation de l'élaboration des lois de l'État est contenue dans les articles 87 à 91 de la Constitution, complétés par les règlements du Congrès des députés et du Sénat.

B) Le Congrès des députés

L'initiative appartient à la Chambre en tant que telle. Au Congrès (art. 126 RCD), une proposition de loi doit être signée par un député avec 14 autres signatures ou par un groupe parlementaire. Pour devenir un projet de loi, elle doit être prise en considération lors d'un débat en plénière suivi d'un vote à la majorité simple.

Conformément à l'art. 134.6 CE, si le projet implique une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes, le gouvernement doit donner son consentement. Sans réponse après trente jours, la proposition peut être incluse à l'ordre du jour.

C) Le Sénat

L'initiative peut venir de vingt-cinq sénateurs ou d'un groupe parlementaire. Les règles de prise en considération et d'approbation gouvernementale pour les dépenses sont identiques à celles du Congrès. Après approbation, le texte est transmis au Congrès.

D) Assemblées législatives des Communautés Autonomes

Selon l'art. 87.2 CE, les parlements autonomes peuvent demander au gouvernement d'adopter un projet de loi ou transmettre au Bureau du Congrès une proposition de loi en déléguant un maximum de trois membres pour sa défense.

E) L'initiative législative populaire

La Constitution est restrictive (art. 87.3 CE) : il faut au moins 500 000 signatures. Sont exclues les matières relevant de la loi organique, de la fiscalité, des affaires internationales et de la prérogative de clémence. Elle ne peut pas non plus concerner la réforme constitutionnelle ou le budget de l'État.

II.1.2. Deuxième phase : discussion et approbation

L'ordre est fixe : d'abord le Congrès, puis le Sénat. Si le Sénat oppose son veto (majorité absolue) ou amende le texte, celui-ci retourne au Congrès qui a le dernier mot.

A) Congrès des députés

Une période de quinze jours est ouverte pour les amendements. Les amendements à la totalité (rejet ou texte alternatif) ne peuvent être déposés que par des groupes parlementaires. Le texte est étudié en commission (rapport), puis débattu et voté en séance plénière à la majorité simple.

B) Sénat

Le Sénat dispose de deux mois (réduits à vingt jours en cas d'urgence) pour :

• Opposer son veto à la majorité absolue.
• Proposer des amendements.
• Approuver le texte.

C) Résolution des divergences

Veto : Le Congrès peut lever le veto immédiatement à la majorité absolue, ou après deux mois à la majorité simple. Amendements : Le Congrès se prononce à la majorité simple pour les accepter ou les rejeter.

II.1.3. Phase d'intégration dans le système juridique

Après le vote, la loi doit être sanctionnée et promulguée par le Roi dans les quinze jours (art. 91 CE), puis publiée immédiatement.

• La sanction : Signature par laquelle le Roi consent à la loi. C'est aujourd'hui une formalité obligatoire.
• La promulgation : Acte déclaratoire authentifiant la loi et ordonnant son respect.
• La publication : L'insertion au Journal Officiel (BOE) est essentielle pour la sécurité juridique (art. 9.3 CE).

II.2. Les lois adoptées en commission

Les Chambres peuvent déléguer l'approbation législative aux commissions permanentes (art. 75.2 CE). Cette délégation est révocable. Sont exclues : la réforme constitutionnelle, les questions internationales, les lois organiques et le budget de l'État.

II.3. Particularités des lois organiques

Leur approbation requiert une majorité absolue au Congrès sur le vote final de l'ensemble du projet. Si le Sénat oppose un veto, le Congrès doit le lever à la majorité absolue (la règle des deux mois pour la majorité simple ne s'applique pas ici).

III. La fonction financière

Elle comprend deux volets :

1. Le pouvoir fiscal : Capacité de définir les impôts, réservée à l'État par la loi (art. 133.1 CE).
2. Le pouvoir budgétaire : Approbation annuelle des comptes de l'État (recettes et dépenses).

L'initiative budgétaire est exclusive au gouvernement (art. 134.1 CE). Le projet doit être déposé au Congrès avant le 30 septembre. Si le budget n'est pas voté au 1er janvier, le précédent est automatiquement prorogé.

IV. Contrôle et responsabilité politique

Le Titre V de la Constitution régit les relations entre le Gouvernement et le Parlement. On distingue deux types de contrôle :

IV.1. Les instruments du contrôle parlementaire ordinaire

• Demandes d'information (art. 109 CE) : Accès aux documents de l'administration.
• Comparutions (art. 110 CE) : Présence des ministres devant les commissions ou la plénière.
• Questions (art. 111.1 CE) : Portent sur des faits précis, orales ou écrites.
• Interpellations (art. 111.1 CE) : Portent sur la politique générale de l'exécutif.
• Motions : Résolutions exprimant la position de la Chambre (n'entraînent pas la démission).
• Commissions d'enquête (art. 76 CE) : Sur des questions d'intérêt public. Leurs conclusions ne lient pas les tribunaux.

IV.2. Le contrôle extraordinaire (Responsabilité politique)

Le système espagnol est un parlementarisme rationalisé visant la stabilité. Seul le Congrès peut retirer sa confiance au Président du Gouvernement.

IV.2.1. La question de confiance (art. 112 CE)

Le Président, après délibération du Conseil des ministres, demande la confiance sur son programme ou une déclaration de politique générale. Elle est accordée à la majorité simple. En cas d'échec, le gouvernement doit démissionner.

IV.2.2. La motion de censure (art. 113 CE)

Elle doit être proposée par un dixième des députés (35) et inclure un candidat alternatif (motion de censure constructive). Elle est adoptée à la majorité absolue. Si elle réussit, le candidat est automatiquement investi et nommé par le Roi.

V. Autres fonctions constitutionnelles

Le Parlement exerce d'autres fonctions liées à :

• La Couronne : Serment du Roi, régence, tutelle, succession.
• Le Gouvernement : Contrôle des décrets législatifs, validation des décrets-lois, autorisation des traités internationaux et des référendums.
• L'élection d'organes : Défenseur du peuple, Cour des comptes, juges du Tribunal constitutionnel (8) et membres du Conseil général du pouvoir judiciaire (20).

VI. La dissolution du Parlement

La dissolution peut être :

• Ordinaire : Après quatre ans de mandat.
• Discrétionnaire (art. 115 CE) : Décidée par le Président (sauf si une motion de censure est en cours).
• Automatique (art. 99.5 CE) : Si aucun candidat n'est investi deux mois après le premier vote.
• Ope legis : En cas de révision totale de la Constitution ou de parties protégées.