L'Administration Publique Espagnole : Guide et Principes

Le concept de l'administration publique

I. Concept de l'administration publique.
L'Administration constitue, de concert avec le gouvernement, le pouvoir exécutif. Notre Constitution le reconnaît implicitement dans le Titre IV, intitulé « Du Gouvernement et de l'Administration ». La base du régime juridique du gouvernement, tant en ce qui concerne l'organisation que l'action administrative, se trouve dans les articles 103 à 107 de la Constitution Espagnole (CE).

Conformément à l'art. 97 CE, le gouvernement dirige l'administration civile et militaire ; il est l'échelon supérieur de l'organisation hiérarchique du pouvoir exécutif. L'administration couvre tous les niveaux, allant du ministre vers le bas. Le gouvernement, à cet égard, dirige et reflète l'Administration. Le gouvernement élabore actuellement une activité politique importante, tandis que l'administration exerce une activité subalterne ou administrative. Le ministre est le lien ou la connexion entre les deux.

Ses caractéristiques sont les suivantes :

L'administration, en tant qu'appareil d'organisation de l'État formulé par la branche exécutive, ne reçoit pas assez d'attention politique, mais se caractérise par la note essentielle de subordination ou de dépendance à la politique du gouvernement qui la dirige. L'administration publique possède une composition de services bureaucratiques civils, dont la sélection est basée sur les principes de mérite et de capacité, étant soumise à un régime statutaire de droit public et non au droit du travail. En tant qu'appareil d'organisation et d'administration bureaucratique, sa composition est également caractérisée par des notes de continuité et de permanence. Le but qui lui est confié appelle une activité continue et permanente, complètement indépendante de tout changement ou de toute crise pouvant affecter l'exécutif politique. À cet égard, l'Administration n'a pas d'idéologie : elle est neutre, elle sert les lignes politiques marquées par le gouvernement (quel qu'il soit) et le fait avec toute l'objectivité et la soumission à la loi requises. L'Administration est entièrement soumise à la loi et au droit, conformément au principe de légalité administrative. L'État social et démocratique de droit exige une administration publique complexe et développée pour accomplir les tâches assignées. Elle est l'instrument qui intègre les moyens personnels et matériels à travers cette politique spécifique déterminée par le gouvernement.

La pluralité des administrations publiques

II. Pluralité des administrations.
L'administration publique a été antérieurement considérée comme une unité dans son ensemble liée à l'État, mais en réalité, il existe une pluralité d'administrations, étant donné la structure complexe de l'État (composite) et les particularités imposées par l'exercice de certaines fonctions étatiques. L'art. 149.1.18 CE, en incluant la compétence exclusive de l'État sur les bases juridiques du régime juridique des administrations publiques, présuppose l'existence de différentes administrations dont les bases de réglementation doivent être établies par l'État.

Classement de base des administrations

• 1. Administration territoriale : Administration d'État dirigée par le gouvernement ; Administrations régionales (Communautés autonomes) ; Gouvernement local ; Administrations périphériques.
• 2. Administration non territoriale :
  • Administration générale : les sociétés publiques.
  • Administration institutionnelle : les organismes publics (autonomes, entités publiques d'affaires, autorités indépendantes).
• 3. Autres administrations publiques : Administration de la justice ; Administration électorale ; Administration des organes constitutionnels (Médiateur, Cour des comptes).

Les administrations territoriales

II.1. Les administrations territoriales.
L'option décentralisée suivie par la Constitution pour instaurer l'État des autonomies signifie qu'il existe plusieurs ordres de gouvernement :

• L'Administration générale de l'État : les pouvoirs centraux de l'État disposent d'une administration publique pour exercer leurs pouvoirs propres selon le bloc de constitutionnalité. Elle est soumise au Gouvernement.
• Administrations autonomes : chaque Communauté autonome dispose de sa propre organisation administrative pour le développement des compétences qui lui correspondent.
• Administrations locales : la Constitution reconnaît l'autonomie des collectivités locales pour la gestion de leurs intérêts. Chaque entité (municipalité, province, île) possède son propre appareil administratif.

Par ailleurs, l'organisation territoriale adoptée ne détermine pas seulement l'existence de différentes administrations, mais sert aussi de base à l'action de ces autorités. Ainsi, l'organisation de l'Administration générale de l'État dans les unités territoriales provinciales et autonomes donne lieu à l'administration périphérique, dirigée par les délégués du gouvernement dans les Communautés autonomes et les sous-délégués dans les provinces. Cette administration fait partie intégrante de l'Administration générale de l'État.

Les administrations non territoriales

II.2. Administrations non territoriales.
Il existe des organes administratifs sans base territoriale dotés de la personnalité juridique qui gèrent certains intérêts généraux. Bien qu'étant formellement en dehors des organismes territoriaux, ces autorités y sont liées. Elles dépendent toutes des gouvernements territoriaux, même si elles possèdent une personnalité juridique propre. En conséquence, il existe des personnes morales institutionnelles au niveau de l'État, de la région ou du niveau local.

On distingue deux groupes principaux :

• Administration institutionnelle : entités créées pour répondre à un objectif public spécifique (décentralisation fonctionnelle).
• Administration d'entreprise : sociétés publiques caractérisées par une structure basée sur l'élément personnel.

A) L'administration institutionnelle

Les administrations institutionnelles sont des entités non territoriales servant les gouvernements pour exécuter des fonctions et services relevant de leur compétence. Elles jouissent de la personnalité juridique, mais restent dépendantes du gouvernement sur les plans économique, financier et organisationnel. Les organismes publics peuvent être :

• Organismes autonomes : chargés d'activités administratives, de prestations ou de gestion de services publics (ex: INSS).
• Entités publiques d'affaires : chargées de la production de biens ou services publics soumis au droit privé (ex: Loteries d'État, RENFE, Postes).
• Organismes de gestion de la Sécurité sociale.

B) L'administration d'entreprise

Les sociétés publiques sont des entités dotées de la personnalité juridique, créées par l'État pour gérer des intérêts généraux, parfois avec un exercice monopolistique contrôlé par le tribunal administratif (ex: associations professionnelles, ONCE, fédérations sportives). L'adhésion y est souvent acquise en fonction de circonstances objectives (exercice d'une activité). Bien que publiques, tous leurs actes ne sont pas soumis au droit public (contrats privés, personnel non officiel), sauf pour la représentation extérieure et la discipline interne.

Administration militaire et forces de sécurité

II.3. Administration militaire et forces de sécurité.
Les Forces Armées et les Forces de Sécurité de l'État sont des institutions disposant d'un régime administratif spécial en raison de leur rôle (monopole de la force légitime). La Constitution distingue clairement les deux :

• Les Forces armées : chargées d'assurer la souveraineté, l'indépendance de l'Espagne, l'intégrité territoriale et l'ordre constitutionnel (art. 8 CE). Elles agissent principalement vers l'extérieur, sauf cas exceptionnels (catastrophes naturelles).
• Les Forces de Sécurité de l'État : sous la juridiction du gouvernement, elles protègent le libre exercice des droits et libertés et garantissent la sécurité publique.

A) Les Forces armées : Leur régime est fortement hiérarchisé, mais soumis à l'ordre juridique. Le droit de désobéissance existe pour les ordres contraires à la loi ou à la Constitution. Le commandement suprême est attribué au Chef de l'État, bien que le gouvernement détermine la politique de défense (art. 97 CE). Des limitations aux droits fondamentaux s'appliquent (interdiction du droit de pétition collective, de grève, restrictions à la liberté d'expression). Elles sont soumises au Code pénal militaire.

B) Les Forces de Sécurité de l'État : Elles sont soumises à un statut spécial, moins strict que celui des militaires. La sécurité publique n'est pas une compétence exclusive de l'État central : il existe des polices locales, des polices autonomes et, au niveau étatique, la Police Nationale et la Garde Civile.

Autres administrations publiques

II.4. Autres administrations publiques.
Il s'agit d'organisations bureaucratiques soutenant des autorités publiques autres que les administrations territoriales :

• Administration des organes constitutionnels : Parlement, Cour constitutionnelle, Conseil supérieur du pouvoir judiciaire. Ils disposent d'une autonomie complète pour gérer leurs propres affaires.
• Administration de la justice : complément nécessaire à l'exercice de la fonction judiciaire.
• L'administration électoral : indépendante pour assurer la transparence des élections.
• Médiateur et Cour des comptes : organismes de contrôle indépendants.

Ces institutions exercent une activité matérielle instrumentale (gestion du personnel, contrats) régie par le droit administratif et soumise au contrôle judiciaire (art. 24 CE) pour éviter toute immunité.

Principes constitutionnels de l'administration

III. Principes constitutionnels de l'administration.
L'article 103.1 CE établit que l'Administration publique sert l'intérêt général avec objectivité et agit selon les principes d'efficacité, hiérarchie, décentralisation, déconcentration et coordination, avec une soumission pleine à la loi et au droit.

Le principe de légalité administrative

III.1. Le principe de légalité administrative.
Ce principe signifie que l'administration est totalement soumise au système juridique et au contrôle judiciaire. Cela implique :

• La hiérarchie des normes (les règlements sont subordonnés aux lois).
• La possibilité pour les citoyens de contester les actes administratifs.
• L'absence de zones franches de contrôle.

En Espagne, les tribunaux du contentieux administratif veillent à l'adéquation de l'activité administrative à la loi (art. 106.1 CE). Si l'administration dispose d'une certaine discrétion (pouvoir d'appréciation), celle-ci reste limitée par le cadre juridique. Les « actes politiques » du gouvernement, autrefois exempts de contrôle, sont désormais contestables devant les tribunaux selon la loi 29/1998.

Le principe de déconcentration administrative

III.2. Le principe de déconcentration administrative.
Il s'agit du transfert permanent de compétences d'un organe supérieur vers un organe inférieur au sein de la même administration (ex: d'un ministre vers un directeur général). Le but est de soulager les instances supérieures et de rapprocher l'action administrative des citoyens. À ne pas confondre avec la délégation, qui est révocable à tout moment.

Le principe de décentralisation

III.3. Le principe de décentralisation territoriale ou fonctionnelle.
La décentralisation implique le transfert de la propriété des compétences vers une autre entité dotée de la personnalité juridique.

• Décentralisation territoriale : vers les Communautés autonomes ou les collectivités locales. Elle garantit une autonomie de gestion et une personnalité juridique distincte de l'État.
• Décentralisation fonctionnelle ou institutionnelle : vers des entités créées pour gérer un service spécifique (ex: Banque d'Espagne, RENFE).

Le principe de hiérarchie organisationnelle

III.4. Le principe de hiérarchie organisationnelle.
L'administration est structurée de manière pyramidale. Les organes supérieurs dirigent et supervisent les inférieurs via des instructions et ordres de service. Les prérogatives incluent l'inspection, le pouvoir disciplinaire, la résolution des conflits de compétences, la délégation et l'avocation (assumer les compétences d'un organe inférieur).

Le principe de coopération administrative

III.5. Le principe de coopération administrative.
La coordination et la coopération sont essentielles dans un État décentralisé.

• La coordination : cherche à harmoniser les activités pour éviter les doublons. Elle s'exerce via des organes techniques (Président du gouvernement, Délégués du gouvernement) ou fonctionnels.
• La coopération : repose sur la volonté volontaire des administrations de collaborer (décisions conjointes, assistance mutuelle). Les instruments incluent les Conférences sectorielles et les Commissions bilatérales.

Le principe d'efficacité

III.6. Le principe d'efficacité.
L'art. 103.1 CE exige une gestion efficace des intérêts généraux. L'efficacité ne peut toutefois justifier de s'affranchir des limites formelles et procédurales fixées par la loi.

Le contrôle de l'administration

IV. Contrôle de l'administration.
L'administration est soumise à un double contrôle :

• Contrôle politique : exercé par le Parlement sur l'action du gouvernement.
• Contrôle juridique : exercé par les tribunaux et d'autres organes spécifiques.

Contrôle judiciaire

IV.1. Contrôle judiciaire.
A) L'ordre contentieux administratif : surveille la légalité des actes et règlements. L'administration dispose d'une autotutelle (obligation d'épuiser les recours administratifs internes avant le tribunal). Le contrôle inclut l'abus de pouvoir.
B) La Cour constitutionnelle : intervient de manière subsidiaire (recours d'amparo pour les droits fondamentaux) ou directe (conflits de compétences entre l'État et les régions).

Contrôle non judiciaire

IV.2. Contrôle non judiciaire.
Il complète le contrôle judiciaire :

• Le Médiateur (Defensor del Pueblo) : défend les droits fondamentaux en supervisant l'activité administrative.
• L'Agence de protection des données : protège les citoyens contre l'usage abusif de l'informatique.
• La Cour des comptes (Tribunal de Cuentas) : organe suprême de contrôle économique et financier du secteur public. Bien que nommé par le Parlement, il est indépendant. Il se compose de douze conseillers nommés pour neuf ans. Il exerce une fonction de contrôle permanent et une fonction juridictionnelle en matière de responsabilité comptable.