Contrôle Administratif et Contentieux au Chili : Guide Complet

Modes de résolution des litiges

Les litiges entre l'administration et le particulier peuvent être réglés de trois manières :

• Par la volonté et d'un commun accord : c'est la règle générale.
• De manière unilatérale par l'organisme d'État.
• Par les tribunaux.

Règlement des litiges et contrôle administratif

Même en l'absence d'accord commun, l'administration peut imposer unilatéralement sa décision par un règlement. À ce moment, le particulier peut contester ce règlement devant les tribunaux, l'affaire relevant alors de la juridiction tierce.

L'administration doit prendre sa décision unilatérale dans les 90 jours suivant la date du certificat d'acceptation définitive. Ce délai peut être renouvelé pour un maximum de 180 jours, ce qui représente le temps maximal dont dispose l'administration pour régler le contrat.

Contrôle de l'Administration : Types et moyens

Cela implique d'examiner les types et les moyens de contrôle, en soulignant que les plus importants sont les contrôles internes, administratifs et judiciaires.

Définition du contrôle : Stabilité du système

Le contrôle doit être compris comme la capacité à maintenir la stabilité du système. À cette fin, des outils tels que l'inspection, la vérification, l'essai et l'examen sont utilisés, assurant ainsi le fonctionnement de l'activité selon des lignes directrices prédéfinies.

Classification des formes de contrôle

Il existe deux grandes catégories : le contrôle préventif (a priori) et le contrôle répressif (a posteriori).

A) Le contrôle a priori

Il est effectué avant que l'acte juridique ne prenne effet. Il est généralement exercé automatiquement par l'administration elle-même et peut également être réalisé par un audit externe, comme celui du Contrôleur général de la République, lors du processus d'élaboration de l'acte.

B) Le contrôle a posteriori

Il est effectué une fois que l'acte juridique a pris effet. Il est généralement exercé par les tribunaux, ainsi que par des instances politiques et, éventuellement, par l'Autorité, dans le but d'obtenir l'annulation de l'acte administratif.

Aujourd'hui, le contrôleur privilégie le contrôle a posteriori, c'est-à-dire par des décisions croissantes et des audits des services publics. Ainsi, il ne se contente pas de vérifier que la fonction publique agit de manière ordonnée dès le départ, mais intervient plutôt lorsque des manquements sont constatés, vérifiant a posteriori l'action. En un mot, le contrôleur agit désormais davantage par un contrôle a posteriori que par un contrôle préventif.

I) Classification selon l'organe de contrôle

On distingue le contrôle juridictionnel, le contrôle administratif et le contrôle politique. Le contrôle administratif peut être interne ou externe.

Le contrôle administratif est exercé par l'administration de l'État elle-même. Il est interne lorsqu'il est exercé par la même autorité qui gère les affaires administratives, et externe lorsqu'il est exercé par d'autres organismes tels que le contrôleur ou le surintendant.

II) Classification selon l'objet du contrôle (matériau)

(Cette classification historique est l'une des plus pertinentes)

Contrôle de la légalité

Il vise à vérifier que l'action administrative est conforme à la loi d'un point de vue formel, c'est-à-dire qu'elle respecte les exigences et les dispositions légales.

Contrôle comptable ou financier

Il vérifie que l'action administrative est conforme aux normes comptables gouvernementales.

Contrôle de mérite ou d'opportunité

Il évalue si une décision administrative est appropriée pour atteindre les objectifs pour lesquels elle a été émise.

Contrôles individuels vs. contrôle de gestion

Si nous regardons de près, les trois premiers types de contrôle (légalité, financier et mérite) sont des contrôles distincts, c'est-à-dire qu'ils examinent l'acte administratif dans son individualité.

Contrôle de gestion

Avec le contrôle de gestion, nous n'examinons plus l'acte administratif dans son individualité, mais la gestion globale du service public. Nous vérifions si l'administration de cet organisme d'État est optimale pour réaliser le bien commun. Le contrôle de gestion doit, en premier lieu, être exercé par le peuple lors du processus électoral. C'est le peuple qui doit décider si les autorités ont été efficaces ou non dans les processus de contrôle.

III) Contrôle interne et externe

Cette classification se base sur le fait que le contrôle est exercé par l'organisme contrôlé lui-même ou par un organisme externe.

a) Le contrôle interne

Le contrôle interne s'exerce au sein du même organe, et il est généralement exercé par le chef de cet organe. L'article 10 de la Loi fondamentale prévoit que le chef est responsable du contrôle de la légalité, de l'efficacité et du mérite de la gestion de son personnel.

b) Le contrôle externe

Il est exercé par des organes créés par la Constitution ou des lois, et mandatés pour exercer ce contrôle sur certains services publics. Le contrôle externe par excellence dans notre pays est exercé par un organe constitutionnel indépendant, le Contrôleur général de la République. Cependant, d'autres organismes exercent également un contrôle externe, tels que les surintendants. Par exemple, le Surintendant de la Santé exerce un contrôle externe sur les services de santé et le FONASA.

Le contrôle politique, judiciaire et administratif

a) Le contrôle politique

Le contrôle politique est moins pertinent, du moins au Chili, car il a un intérêt limité dans le monde réel.

Au Chili, le contrôle politique est exercé par la Chambre des députés, et la Constitution prévoit que cette instance est chargée de surveiller les actions du gouvernement. Le premier débat, doctrinal et sans grande conséquence pratique, est : que faut-il entendre par « actes de gouvernement » ? Les actes de gouvernement sont ceux qui relèvent de la fonction gouvernementale, tandis que les actes administratifs du gouvernement sont ceux qui relèvent de la fonction administrative. Le terme est entendu dans un sens large et comprend à la fois les actes publics effectifs et les actes de l'administration. L'administration supervise à la fois l'administration centrale et décentralisée, y compris les entreprises d'État et la Banque centrale.

Modalités du contrôle politique

Il s'exerce à travers :

• Les commissions d'enquête.
• Les accusations.
• L'interrogatoire.
• L'adoption de résolutions.

Le plus courant est l'adoption d'accords, par lesquels la Chambre, à la majorité des membres présents, soumet une demande de décision à l'exécutif sur un sujet particulier, et celui-ci doit répondre dans les 30 jours. Les commissions d'enquête, dont les décisions ont des objectifs moraux, mais dont les effets pratiques au Chili sont pratiquement nuls. Les questions (interrogations), qui peuvent sembler banales, car elles sont souvent perçues comme de simples shows médiatiques.

Note : L'objectif de l'enquête dans un système parlementaire est la censure du Conseil des ministres et la chute du gouvernement. Pour cette raison, au Chili, en tant que régime présidentiel, cette figure n'a pas de sens car il n'y a aucune possibilité de censurer le cabinet.

L'autre modalité est l'accusation (ou mise en accusation), qui concerne les infractions ou actes illégitimes commis par certaines autorités dans l'exercice de leurs fonctions. La Chambre des députés agit comme poursuivant et le Sénat comme jury. C'est ce qu'on appelle la mise en accusation.

Cette accusation, émanant de la Chambre des députés et déclarée recevable par celle-ci, est renvoyée au Sénat qui, agissant comme un « jury », se limite à indiquer si l'accusé est coupable ou non du crime, de la malversation ou de l'abus de pouvoir qui lui est reproché.

Le Médiateur ou Ombudsman

Le Chili est l'un des rares pays d'Amérique latine où la figure du Médiateur n'a pas été créée. Il s'agit pourtant d'une figure clé dans le monde moderne pour la défense des droits des citoyens face à l'administration. Né en Suède dans le cadre du système parlementaire, l'Ombudsman est le lien entre les citoyens et le Parlement, traitant les plaintes et les exigences concernant le fonctionnement de l'administration. Les citoyens s'adressent à l'Ombudsman, qui canalise leurs réclamations ou poursuites contre l'administration, élabore des solutions à ces allégations et fait rapport au Parlement sur les insuffisances constatées dans l'administration. Le Parlement, à son tour, peut alors engager la responsabilité politique du gouvernement de l'époque. (L'Ombudsman est une entité indépendante et ne fait pas partie de l'administration publique).

Cette figure est devenue encore plus pertinente avec la promulgation de la Constitution espagnole de 1978, alors que l'Espagne sortait d'une dictature de 40 ans marquée par de graves violations des droits de l'homme. De même, lorsque les pays d'Amérique latine ont généralement retrouvé leurs systèmes démocratiques dans les années 80 et 90 et ont adopté leurs nouvelles constitutions, tous ont massivement intégré la figure de l'Ombudsman avec le rôle fondamental de garant des droits de l'homme. Par exemple, l'Ombudsman du Pérou a joué un rôle pertinent dans la chute de la dictature de Fujimori, en assumant la défense des droits de l'homme violés. En Colombie, l'Ombudsman dépend du Défenseur public, ce qui lui confère un degré d'autonomie que le Chili, par exemple, n'a pas, car il dépend des politiques du gouvernement en place, contrairement à un procureur qui dispose d'une autonomie constitutionnelle.

Au Chili, depuis les années 90, des tentatives ont été faites pour créer la figure du Médiateur. Trois ou quatre projets de loi ont été présentés par le gouvernement pour établir l'Ombudsman, mais aucun accord parlementaire n'a pu être trouvé pour faire avancer cette institution.

Dans d'autres pays, l'Ombudsman est une institution, un organisme autonome reconnu par la Constitution.

Le contrôle juridictionnel administratif

Il se réfère aux conflits qui surviennent entre l'administration et le particulier, mais il est évident que tous les conflits ne relèvent pas du contrôle judiciaire. Pour ces raisons, il est difficile de conceptualiser quand le droit administratif s'applique et quand il ne s'applique pas.

En France, plusieurs critères ont été développés pour différencier le droit administratif du droit privé. Aujourd'hui, l'opinion dominante est qu'il faut se référer au droit applicable pour résoudre le conflit. Si la loi applicable concerne l'administration, c'est-à-dire les services publics, nous sommes face au droit administratif. Si le droit à appliquer pour résoudre le conflit est de droit privé, alors nous sommes face à la juridiction commune. Qu'en est-il au Chili ?

Historiquement, au Chili, l'État a été puissant et omniprésent, face à un citoyen presque toujours sans défense. Nous avons vu, en passant, que l'acte administratif n'a une loi sur la procédure administrative que depuis 2003. La question de la nullité du droit public n'est pas encore bien développée, et nous avons de nouveaux contrats de gestion depuis 2003. Nous n'avons jamais eu de tribunaux du contentieux administratif. Par conséquent, au Chili, les citoyens ont généralement été sans défense face à un État tout-puissant.

Lors du référendum de 1989, l'article 80 a été modifié, et la référence aux tribunaux du contentieux administratif a été retirée de l'article 38 du CFCP. En conséquence, en 1990 au Chili, les tribunaux de droit commun ont acquis la pleine compétence en matière de contrôle judiciaire.

Par conséquent, dans le Chili d'aujourd'hui, la compétence n'est plus définie par le sujet, mais par la procédure établie. C'est parce que le contentieux administratif, par définition, nécessite une procédure rapide pour être efficace. Autrement dit, lorsque les droits d'un citoyen sont violés, la compétence minimale est de générer une protection rapide de ces droits. Il est important de souligner que dans de nombreux pays, la charge de la preuve n'incombe pas au citoyen, mais toujours à l'État, car c'est lui qui dispose des outils de preuve. C'est l'État qui doit prouver qu'il a agi correctement. Alors, comment les citoyens peuvent-ils faire valoir leurs droits ? Par le biais de la demande de protection.

Principes du contrôle juridictionnel

• Aucun acte de l'administration ne peut échapper à l'examen des tribunaux.
• Aucune autorité administrative n'est exemptée de comparaître devant les tribunaux.

Moyens doctrinaux de contrôle juridictionnel

Ces formes doctrinales ont été tirées du droit comparé :

• Les recours objectifs
• Les recours subjectifs
• Les recours en clarification
• Les recours en application de la loi ou en sanction

Au Chili, bien que non explicitement consacrés, ces recours existent.

1) Le recours subjectif (règle)

Il ne peut être intenté que par la personne lésée (pas d'action populaire). Le tribunal peut connaître des points de fait et de droit. Il peut également statuer sur l'indemnisation des dommages et intérêts, c'est-à-dire qu'il a pleine compétence.

Exemple : Un contrat de gestion ne m'est pas accordé et je demande l'annulation de l'appel d'offres. Celui qui demande l'annulation doit avoir un intérêt et, dans le même procès, peut demander une indemnisation pour dommages et intérêts.

2) Le recours en annulation ou objectif

C'est un recours plus global, une sorte d'action populaire, mais le tribunal ne peut connaître que des aspects du droit. Il ne peut pas examiner les faits précédemment établis par l'administration. Dans ce type de procès, il ne peut y avoir de condamnation pour dommages et intérêts.

3) Le recours en clarification

Cette demande vise à ce que le tribunal précise le sens d'un texte, d'un acte ou d'un contrat administratif en raison de l'obscurité de sa teneur. Ici, nous ne sommes pas directement face à un conflit. Ce que je demande au tribunal est de rendre un avis déclaratoire, évidemment en exigeant de mon homologue qui a émis le contrat ou l'acte administratif de déclarer quelle est la signification du contrat ou le sens juridique qui sous-tend l'acte administratif.

Nous verrons que le Chili dispose de mesures juridiques similaires, appelées actions déclaratoires de certitude, qui sont des actions de caractère jurisprudentiel fondées sur le pouvoir des tribunaux d'agir contre toute exigence que les individus ne peuvent pas résoudre par d'autres moyens.

4) Le recours en application de la loi (ou en sanction)

C'est celui par lequel l'administration cherche à punir un individu qui, dans ses relations avec l'administration ou contre elle, a manqué à ses obligations. C'est une extension du pouvoir disciplinaire de l'administration.

Actions en justice au Chili

La loi chilienne ne dispose pas d'un droit du contentieux administratif unifié, ce qui ne signifie pas que nous n'avons pas d'actions qui relèvent clairement du contentieux administratif, c'est-à-dire des actions qui permettent aux tribunaux de connaître des conflits de nature administrative entre l'administration et les particuliers.

Il existe des actions constitutionnelles générées par le droit.

Actions constitutionnelles

• Actions directes de la Constitution et le recours constitutionnel en nullité, ainsi que l'action en réclamation pour perte de la nationalité.
• Actions telles que l'amparo indirect et les protections d'habeas corpus.

Actions légales spécifiques

Mais il existe aussi des actions légales (qui sont la principale source de contentieux administratif) :

• Demande en illégalité municipale.
• Demande en intervention illicite des gouvernements régionaux.
• Demande relative au Code sanitaire.
• Contestations devant les tribunaux des amendes infligées par l'Inspection du travail (selon l'ancien Code du travail).

Actions de renforcement jurisprudentiel

Nous avons même des actions de renforcement jurisprudentiel, telles que les actions purement déclaratoires de certitude :

• L'action en inconstitutionnalité.
• La revendication de la capture illicite (municipale).
• La revendication de l'illégalité des gouvernements régionaux.
• L'action déclaratoire simple de certitude.

1) L'action en nullité constitutionnelle

Nous n'entrerons pas dans le sujet de la nullité du droit public. Il est aujourd'hui clair qu'il existe un recours en annulation et que cette action a une base constitutionnelle, notamment aux articles 6 et 7. Si le constituant a généré la sanction, il doit également être généré comment appliquer la sanction. Voici les aspects procéduraux (car nous avons déjà vu les aspects de fond) :

a) Le tribunal compétent

Le tribunal compétent pour connaître de cette action constitutionnelle en annulation est une cour de justice. La juridiction compétente est celle du domicile du défendeur.

• Si le défendeur est un service public décentralisé, ce sera l'adresse de ce service public.
• Si l'auteur de l'acte administratif est le Président de la République (par exemple, un décret suprême émis par lui), ce serait un tribunal civil du siège du juge de la Cour d'appel de Santiago (art. 134 COT), correspondant au domicile du défendeur. Si l'auteur de l'acte est un organisme d'État financier, l'action doit être intentée contre l'État, dont le représentant légal est le Président du Conseil de Défense de l'État ou le procureur de la région.
• S'il s'agit d'un service public décentralisé, l'action sera généralement dirigée contre le chef de ce service public, car il est son représentant légal conformément à sa loi organique.
• Dans le cas d'une municipalité, c'est le maire, car il est son représentant légal.

b) La procédure applicable

La procédure à appliquer dans un procès où est débattu la nullité constitutionnelle :

• Si la contrepartie est le Trésor public et engage le patrimoine de l'État, les règles de l'arrêt des Finances devraient être appliquées.
• Si la contrepartie n'est pas le Trésor public ou n'engage pas la propriété du gouvernement à la suite de l'action constitutionnelle en nullité, les règles d'un procès ordinaire devraient s'appliquer.

c) Mesures de précaution

Il s'agit de toutes les mesures de précaution. Toutefois, il est habituel de demander au préalable une injonction de précaution concernant l'acte administratif, c'est-à-dire la suspension de ses effets. En effet, comme nous l'avons vu au début avec le principe d'insuspensibilité des effets de l'action administrative, le dépôt d'une action judiciaire ou administrative ne suspend pas les effets de l'action.

Nous examinons la révision judiciaire. Il s'agit, en plus de l'action en inconstitutionnalité, de la demande en illégalité municipale, de la demande en illégalité des gouvernements régionaux et de l'action déclaratoire.

2) La demande en illégalité municipale

La demande en illégalité municipale se divise principalement en deux parties : une partie administrative, qui se déroule au sein de la municipalité, et une partie contentieuse, qui relève de la compétence de la Cour d'appel respective. Les résolutions municipales peuvent faire l'objet d'un recours en illégalité, qu'il s'agisse de décisions ou d'omissions de la municipalité.

Qu'est-ce qu'une résolution municipale ?

Les résolutions sont les ordonnances, règlements, décrets et instructions.

Qu'est-ce qu'une omission ?

Une omission est toute abstention d'une municipalité ou de ses fonctionnaires. C'est la première différence que nous constatons avec la demande en illégalité des gouvernements régionaux, car dans ce dernier cas, il s'agit d'un recours contre les décisions ou les accords, tandis qu'ici, il s'agit de décisions et d'omissions.

Distinction entre résolution générale et particulière

La question est de savoir comment différencier une résolution de portée générale d'une résolution de portée particulière. Le premier critère, historique, est un critère formel, lié à la manière dont l'émission est diffusée. Un critère plus moderne est celui du contenu. Le critère formel indique qu'elles sont notifiées et publiques. Si elle est notifiée individuellement, elle est unique ; si elle est publiée, elle a des effets généraux. Si l'on examine l'acte ou le règlement en question, on verra s'il produit des effets de portée générale ou particulière, quelle que soit la forme sous laquelle il est notifié. Le deuxième critère est celui qui a prévalu.

Qui peut exercer la demande en illégalité ?

Un agent de la commune concernée peut-il être considéré comme un individu pour exercer une demande d'illégalité ? Les fonctionnaires municipaux ne peuvent pas être considérés comme des individus aux fins de l'exercice de la demande en illégalité municipale.

La demande est dirigée contre le maire, car il est le représentant légal de la municipalité, même si la décision est rendue par le directeur des travaux municipaux, qui est un organisme décentralisé de la municipalité. Il y a de nombreuses résolutions qui sont signées par le directeur des travaux, et non par le maire. Puis-je donc porter l'allégation d'illégalité contre le directeur des Travaux ? NON, elle doit être adressée au maire.

Décisions municipales non susceptibles d'appel

Nous devons également prendre en considération le fait que toutes les décisions municipales ne sont pas susceptibles d'appel. Bien que la loi soit réglementée en termes généraux, le contrôleur a noté que la demande n'est pas recevable contre les résolutions municipales ordonnant des expropriations ou des démolitions, car elles ont une objection de procédure spécifique ou une plainte.

Délai de la demande

Le délai est de 30 jours ouvrables à compter de la demande, dans le cas d'une omission, ou de la notification ou de la publication à l'égard d'une résolution.

Procédure de la demande

Comment faire une demande ? Nous avons dit qu'il y a deux étapes pour la revendication :

• 1. Administrative
• 2. Contentieuse administrative

L'étape administrative consiste à présenter la demande à la municipalité. La résolution municipale peut être favorable ou non. Normalement, elle n'est jamais rendue, le maire ne se prononçant généralement pas, et la personne doit alors recourir à la Cour d'appel (CA) respective.

Dans l'étape contentieuse administrative, pour déposer plainte auprès de la CA respective, je reçois du secrétaire de la municipalité un certificat attestant qu'aucune décision n'a été prise (qu'il n'y a pas eu de réponse). La plainte est alors déposée auprès du tribunal.

Conséquences de la plainte

Lorsque la plainte est reçue, la personne qui a interjeté appel peut faire appel devant les tribunaux ordinaires pour demander en référé, l'indemnisation appropriée pour les dommages. Le procès sommaire est donné par la loi établie, c'est-à-dire qu'il suffit de prouver le dommage et le montant.

Différences entre les demandes régionales et municipales

• 1) Dans le cas des demandes municipales, les recours peuvent être exercés contre les résolutions et les omissions du maire. Dans le cas des demandes des gouvernements régionaux, les recours ne concernent que les accords ou les résolutions. Les décisions sont adoptées par le Conseil régional.
• 2) Dans la demande en illégalité municipale, la plainte est présentée en même temps que le recours (et non des allégations, sauf sur demande), tandis qu'au niveau régional, elle est considérée séparément.
• 3) L'injonction, au niveau municipal, est possible lorsqu'il y a une possibilité de préjudice irréparable, alors qu'au niveau régional, il doit y avoir des dommages irréparables avérés.

4) L'action déclaratoire de certitude

Elle est très rare, et ceux qui l'exercent peuvent être affectés par une interprétation de la loi faite par un organe administratif. Elle n'est traitée dans aucun code et émane du principe que les tribunaux sont obligés de connaître toutes les causes qui leur sont soumises.

Cette action opère chaque fois que nous sommes confrontés à une incertitude juridique, c'est-à-dire en cas de doute sur le sens d'une disposition. Il est alors possible d'intenter cette action afin d'obtenir une clarification des tribunaux. L'action déclaratoire est basée sur une interprétation erronée de la loi. L'objectif de l'action déclaratoire est de faire face à un droit inaliénable dont je dispose. Voici les exigences d'une action déclaratoire de certitude :

• 1. Un état d'incertitude quant à l'existence, la portée et les modalités d'une relation juridique.
• 2. La possibilité que cette incertitude produise une perte réelle ou un préjudice au demandeur ; il doit y avoir un préjudice réel pour l'acteur.
• 3. L'absence de moyens légaux pour faire cesser l'incertitude.

Par exemple, je demande à la Cour d'appliquer une décision, affirmant qu'il n'y a pas de question de fait discutée, que je suis fonctionnaire, que j'ai le droit d'occuper ce poste et que mon salaire et l'interprétation juridique disent que l'allocation est calculée comme suit. Le jugement est traité comme d'habitude et, éventuellement, un procès sommaire pourrait être demandé, selon sa nature.

Synthèse des actions de contrôle judiciaire

Nous avons alors :

• 1) La demande en illégalité municipale.
• 2) La demande en illégalité des gouvernements régionaux.
• 3) L'action déclaratoire de certitude.
• 4) L'action constitutionnelle en annulation de droit public.

Ce sont les actions les plus pertinentes en matière de contrôle judiciaire dans notre droit. Il en existe d'autres, comme les actions en revendication d'achats.