Droit Administratif : Personnes Publiques, Organes et Administrés

1. Les personnes de droit public et la personnification

La personnification de l'organisation administrative est une technique inventée en Europe, résultant de l'accumulation de trois idées principales :

1. La métaphore organismique : Elle décrit symboliquement l'État comme un corps humain intégré d'organes.
2. Le Trésor public : Réalisation instrumentale de la puissance publique, visant à encadrer le droit et à assurer la conformité de ses obligations patrimoniales.
3. Le concept de la Couronne : Présentant des caractéristiques très similaires à celles du Trésor, avec l'intention de restreindre les pouvoirs à la disposition du monarque du royaume et les éléments clés du royaume.

2. Typologie et classifications des personnes morales

Du point de vue du droit public positif, il est essentiel de noter qu'il n'existe pas une seule entité publique, mais une véritable galaxie d'organismes publics, présentant une multiplicité de types.

a) Entités publiques et entités privées

Les critères de distinction sont très variés, les principaux étant :

• Le critère de la finalité : La nature des personnes morales est déterminée par la nature publique ou privée de l'usage qu'elles servent dans leur activité.
• Le critère des privilèges : L'entité publique se caractérise par la détention de pouvoirs publics, typiques de la puissance d'imperium de l'État.
• Le critère de la création ou de l'origine étatique : Désigne les entités publiques créées par l'État ou d'autres entités territoriales.
• Le critère de la forme : Qualifie une entité de privée lorsqu'elle adopte, pour sa constitution, une forme typique du droit privé.
• Le critère de l'encadrement : Une entité publique locale mérite considération lorsqu'elle est incorporée ou encadrée dans une structure complexe d'entité publique.

D'autres critères clés sur lesquels la classification pourrait être fondée sont doubles : le mode de constitution et le régime juridique auquel les entités sont soumises. Le droit administratif traditionnel a supposé que les organismes publics devaient être constitués sous une forme de personnification publique et régis par le droit administratif. Au contraire, les entités privées devaient être constituées sous la forme de la personnification privée, guidées uniquement par le droit privé.

b) Entités territoriales et non territoriales

Cette deuxième distinction est apparue dans la doctrine allemande du XIXe siècle, dans une tentative d'adapter et d'affiner le concept traditionnel de personne morale dans un contexte juridique de personnes publiques. Reconnaissant la base des sociétés d'État, des associations et des municipalités, il est apparu essentiel de trouver une sous-catégorie dans le genre de la société, tentant de s'identifier à l'élément du concept de territoire. Le concept de l'autorité locale a fait l'objet d'un examen critique par les membres de l'École de Vienne, qui ont démontré que le territoire ne pouvait être considéré juridiquement comme un élément structurel de l'État.

Les pouvoirs d'un organisme public agissent sur un territoire donné et sur les personnes qui s'y trouvent. Le territoire joue un rôle identique pour tous les organismes publics, de sorte que la distinction entre entités territoriales et non territoriales n'est pas valide. Cependant, cette distinction a continué d'être utilisée par la doctrine générale car le classement fait référence à une différenciation tout à fait nécessaire. Il est nécessaire de distinguer entre un premier ensemble d'entités politiques et le reste. Ce qui se passe, c'est que le critère de distinction, fondé sur l'essence ou un accident du territoire, est clairement mal choisi. Il n'y a pas de mal à continuer à utiliser cette classification si l'on est conscient de l'imperfection du critère de distinction d'origine et que le caractère distinctif entre les ensembles d'entités est désigné par d'autres éléments.

3. Les autorités publiques en Espagne

a) Caractéristiques et types généraux

Une première catégorie de personnalités publiques correspond à celles que l'on appelle traditionnellement des entités ou des collectivités locales : ce sont les entités politiques primaires. À côté de chacune d'elles, il existe toute une pléiade d'entités juridiques, créées par et dépendant des entités politiques primaires pour la gestion décentralisée de leurs fonctions. Leur caractéristique commune est d'être des outils opérationnels, des filiales des autorités politiques primaires, d'où leur surnom d'organes instrumentaux.

Les caractéristiques de ces deux catégories sont au nombre de quatre :

• Quant à leur organisation : Les principales entités politiques sont généralement structurées selon des formules démocratiques qui représentent les citoyens ou les personnes qu'elles intègrent. Les organismes instrumentaux sont habituellement structurés selon des formules bureaucratiques de gestion.
• Quant à leur titre personnel : Les principales entités politiques agissent sur toutes les personnes physiquement situées sur leur territoire. Les corps instrumentaux, cependant, dirigent leur activité, en général, uniquement vers des personnes collectives sectorielles identifiées par des objectifs donnés.
• Quant à leur but : Les organismes instrumentaux sont régis par le principe de spécialité ; ils sont constitués pour exercer une fonction ou un ensemble de fonctions définies et spécifiques, en dehors desquelles ils n'ont pas compétence à agir. Les principales entités politiques sont fondées sur le principe de généralité et la nature potentiellement expansive de leurs finalités.
• Quant aux moyens : La suprématie naturelle des principales entités politiques implique qu'elles sont les détenteurs originaux des pouvoirs publics (pouvoir de réglementer, administration fiscale, autorité expropriante, pouvoir de sanction, autorité de planification, etc.). Pouvoirs que les organismes instrumentaux peuvent rarement exercer.

b) Les principales entités politiques

Déterminer quelles sont les entités politiques primaires dans le droit positif espagnol nécessite de distinguer les trois niveaux territoriaux de notre structure étatique.

Le niveau de l'État

La question de savoir quel est le principal organe politique, la personnification à l'échelle territoriale, a été très polémique. Notre Constitution semble lui attribuer une telle personnalité à l'appareil d'État ou à l'État dans son ensemble lorsqu'elle parle de « biens de l'État », d'« impôts » et de « dette publique de l'État ». La législation ordinaire semble avoir choisi une autre voie, donnant la personnalité uniquement à l'administration de l'État. La principale critique qui peut être faite ici est que l'on oublie la coexistence, avec l'État national, d'un ensemble d'organes constitutionnels dotés de personnel et de biens. La principale entité politique de l'État est l'État lui-même, qui est considéré comme l'ensemble des organismes publics.

Au niveau régional

À l'échelle nationale, le niveau mis en place par les Communautés autonomes présente un problème similaire. Avant que la Constitution espagnole (CE) ne confère explicitement un statut juridique aux Communautés autonomes (CCAA), la question était de savoir si la personnalité était attribuable à l'effectif total de chaque organisation de la CCAA ou seulement à l'administration de chacune d'elles. Certaines thèses ont choisi d'incarner le gouvernement régional, d'autres le point de vue opposé. Les lois du gouvernement et de l'administration de toutes les communautés ont unanimement reconnu le statut juridique unique des administrations autonomes respectives.

Au niveau local

L'octroi officiel de la personnalité juridique est, en ce qui concerne les municipalités et les provinces, inscrit dans la CE elle-même. Rien n'est dit à ce sujet concernant la personnalité des îles, ni dans la LBRL (Loi de Bases du Régime Local). Ici se pose la question de l'attribution de la personnalité juridique à tout ou partie des autorités locales.

c) Les organes instrumentaux

À côté de la structure verticale des entités politiques primaires, on observe l'existence d'un ensemble de personnifications juridiques qui leur sont subordonnées. Leur caractère instrumental est caractérisé par une hétérogénéité extraordinaire : le corps instrumental est le monde de la diversité, de l'originalité recherchée, de l'unicité ius deliberationis. On cherche à distinguer :

• Personnifications instrumentales à caractère social : Ce sont quantitativement les organisations minoritaires, basées sur l'association de diverses entités publiques. Ses deux principaux types sont les associations municipales et les consortiums.
• Personnifications institutionnelles instrumentales :
  • Entités publiques de gestion : Comprend trois types différents, dont la seule caractéristique commune est d'être rendues publiques sous une forme de personnification : les organismes autonomes, les entités commerciales publiques et les entités de gestion de la sécurité sociale.
  • Entreprises publiques : Ces entités sont organisées sous forme privée de personnification, créées par l'Administration d'État, par les Communautés autonomes (CCAA) et par les autorités locales pour mener des activités à caractère industriel ou commercial.
  • Fondations publiques : Ces hypothèses englobent un ensemble hétérogène de personnes morales établies par un organisme public en vertu du droit privé.

4. La capacité des institutions publiques et ses limites

a) Les caractéristiques générales de la capacité

En tant que personnes morales, les pouvoirs publics ont la capacité générique d'être et d'agir en justice. Cette capacité présente trois caractéristiques principales :

• Elle est régie par le principe de généralité : les principales entités politiques peuvent entreprendre toute activité légale visant à actualiser les valeurs et les principes consacrés par la Constitution. Les corps instrumentaux, inspirés par la spécialité, ont leurs activités limitées à celles expressément conférées par leurs règles.
• La réglementation des pouvoirs publics ne se limite pas à une branche particulière du droit : ils peuvent effectuer toutes sortes d'actions, tant en droit public qu'en droit privé, sauf si les règles prévoient expressément autre chose ou si le système juridique l'interdit légalement.
• Il n'existe pas, entre les pouvoirs publics, de cas de capacité limitée ou restreinte. L'acte d'une entité n'est pas valable sans l'autorisation ou l'approbation ultérieure d'une autre.

La capacité des organismes publics est limitée par une série de contraintes, inconnues en droit privé, découlant de la nécessité d'agir.

b) Les limites dérivées du principe juridique

Le principe juridique de « soumission totale à la loi et au droit », qui caractérise notre système constitutionnel de gouvernement, repose sur deux types de contraintes ou de limites à la capacité des entités publiques :

• Limites formelles : Elles concernent l'autorisation législative nécessaire avant l'acte normatif dans les domaines réservés à la loi, et la prise de toute action qui implique la suppression ou la restriction de la liberté ou de toute position juridique des citoyens.
• Limites matérielles : La « soumission totale à la loi et au droit » implique que, tandis que la capacité des personnes privées est une capacité à agir librement, voire arbitrairement, celle des entités publiques est liée à la capacité d'exécution de l'ensemble du système réglementaire et à la poursuite de certaines fins.

c) Les limites provenant de la répartition des compétences

Des limites importantes sont également imposées à la capacité des organismes publics par le réseau de distribution des compétences établi par notre texte constitutionnel. Du point de vue de la capacité, elle est délimitée par deux facteurs : les matières ou pouvoirs de réglementation assignés à chacun des niveaux et entités territoriales, et l'intérêt principal que chaque action spécifique est destinée à satisfaire.

2. Les organes administratifs

a) Concepts et dogmatique juridique

Les administrations publiques sont structurées en un réseau d'unités fonctionnelles, dont chacune est chargée d'exécuter un ensemble de fonctions ou de tâches. Ces fonctions sont gérées par et sous la responsabilité d'un individu ou d'un collège qui assure la direction et le leadership de l'unité. Dans le langage juridique, le terme « organes d'administration » désigne chacune de ces unités fonctionnelles abstraites, avec tous leurs composants internes, quel que soit leur niveau et le type de fonctions. En établissant les éléments structurels fondamentaux de l'Administration générale de l'État, une distinction appropriée est faite entre les organismes et les simples unités administratives.

3. Les administrés (ou citoyens)

a) Un concept ambigu et examiné

Tous les rapports juridiques régis par le droit administratif doivent avoir, comme l'un de leurs sujets, l'administration publique ; l'autre partie de la relation doit être une personne privée. L'administration semble être un sujet puissant et actif, armé de pouvoirs qui affectent la sphère juridique de l'individu. Il existe différents points de vue :

• Non seulement les particuliers sont la contrepartie subjective des relations administratives. Ainsi, les entités juridiques privées et les organisations dépourvues de personnalité juridique peuvent également être parties à des relations de droit administratif.
• Les relations de droit administratif ne sont pas nécessairement entre une administration et une personne privée. Des relations juridiques de plus en plus fréquentes impliquent deux parties qui sont des personnalités publiques, et il existe des relations entre personnes privées de droit public.
• Il est strictement inexact de considérer les personnes privées comme de simples sujets passifs des pouvoirs du gouvernement. Les personnes morales sont titulaires de situations de droit ou de puissance active contre l'Administration.

Pour le droit administratif, l'administré est un sujet ou un citoyen de la loi à qui est adressé l'exercice d'un pouvoir ou d'un droit légal détenu par une autorité publique, qui se vante normalement de la position dominante.

b) Les catégories dogmatiques de l'administré

L'intensité des contraintes : administré simple et qualifié

La distinction entre les catégories d'administré simple et d'administré qualifié est l'une des plus traditionnelles du droit administratif. La position de l'administré implique certains pouvoirs et devoirs réciproques d'intensité variable :

• Lorsque cette position est commune à tous les autres citoyens, sans être qualifiée par une note spéciale, on parle d'administré simple, dont la relation avec l'administration est appelée « relation générale de pouvoir ».
• Il existe certaines relations dans lesquelles le lien entre l'administré et l'administration dérive d'une relation juridique particulière et plus intense, entraînant une série de pouvoirs et de fonctions particulièrement forts : on parle alors du citoyen en tant qu'administré qualifié, dont la relation avec l'Administration est une « relation spéciale de pouvoir ».

Il ne faut pas beaucoup d'efforts pour prévenir les incohérences techniques et la charge politique contestable de cette classification :

• Le concept de la relation globale de pouvoir n'est pas totalement négatif, et son contenu est défini par référence à une illustration impossible de savoir combien de compétences génériques. Dans la plupart des cas, une relation de pouvoir n'est ni particulièrement spéciale ni générale.
• Quant aux faiblesses théoriques : il convient de noter que cette typologie a été construite par la doctrine allemande de la fin du XIXe siècle comme une procédure technique pour contourner la première réservation du jeu dans le droit interne de l'organisation administrative.

Il semble clair que ces catégories ne peuvent être acceptées sans de sérieuses objections et des améliorations dans notre droit administratif positif. L'administration a des pouvoirs non seulement exprimés, mais aussi des pouvoirs implicites ou inhérents, d'origine naturelle provenant d'autres mandataires génériques et autorisant l'administration à imposer des comportements particuliers, positifs ou négatifs, de manière imprévue et explicite. Cela se produit aussi bien dans la relation générale que dans les relations particulières de pouvoir, la seule différence étant que la conception des pouvoirs du gouvernement dans la relation spéciale est inévitablement plus ambiguë, générique et flexible.

La généralité du lien territorial

D'abord, nous devons faire la distinction entre nationaux et étrangers. Cette classification a été étendue à l'État primaire ou à d'autres entités politiques territoriales inférieures à l'État, conduisant dans chacune d'elles à des statuts spécifiques attributifs : la nationalité (appartenance à l'État), la citoyenneté régionale (ou l'appartenance à une Communauté autonome déterminée), et la résidence (ou l'appartenance à une municipalité en particulier). Il faut distinguer la structure ou la nature :

En termes de structure, un tel statut est caractérisé par trois notes :

• Il s'agit du statut personnel, c'est-à-dire un statut permanent inhérent à la personne et qui demeure inchangé par le simple fait que celle-ci quitte physiquement le territoire de l'organisme respectif.
• Il s'agit d'une situation globale, mais fourre-tout : son efficacité ne s'étend pas à toutes les situations juridiques qui peuvent être un sujet, mais seulement à celles régies par un statut de droit public.
• Il est d'intensité décroissante, car ses conséquences juridiques sont plus faibles à mesure que l'on descend l'échelle territoriale, et aussi parce que son acquisition et sa perte sont progressivement plus faciles que le champ d'application territorial du corps respectif.

Le contenu de l'état est, cependant, un peu plus difficile à préciser :

• Dans le plan actif, la citoyenneté est l'appartenance respective d'une personne morale et exerce le droit de rejoindre leurs organes directeurs, l'élection de leurs composants étant choisis pour eux.
• Dans le passif du régime, chacun d'eux transporte l'état d'application générique de leurs propriétaires du système de réglementation ou sous-système de l'entité à laquelle ils appartiennent.

c) La capacité des administrés et leurs causes modificatrices

La capacité des acteurs privés dans les relations administratives présente des différences très importantes par rapport au droit privé, qui peuvent se concentrer sur deux aspects :

• La constitution de la capacité d'agir : les exigences sont définies avec beaucoup plus de rigueur en droit administratif qu'en droit privé.
• Les limites à cette capacité d'agir : en droit privé, le régime de prescription est générique, et ses causes sont strictement nominales sous la protection juridictionnelle.

Les causes modificatrices les plus importantes sont au nombre de trois :

• La nationalité : Elle continue d'être une cause d'exclusion des ressortissants étrangers dans de nombreux rapports juridiques, tels que le suffrage actif et passif aux élections générales, le statut de fonctionnaire et l'occupation de plusieurs services publics (ministre ou magistrat de la Cour Constitutionnelle).
• L'âge : Il joue un rôle toujours important, tant dans ses minimums que dans ses maximums. La règle de l'âge minimum est l'âge de la majorité (18 ans), nécessitant parfois des âges plus élevés pour l'accès à certains emplois. L'âge maximum fonctionne comme un arrêt pour l'exécution des fonctions publiques (65 ans).
• La maladie ou les handicaps physiques ou mentaux : Sous ses diverses formes, elle a une multi-efficacité. Elle peut agir comme un facteur préventif, un facteur de modification ou de cessation des relations juridiques, ou comme une condition préalable à la jouissance de certains services.