Fédéralisme fiscal : principes, compétences et financement

1. Le fédéralisme fiscal

a) Aperçu du fédéralisme fiscal

Justification

Depuis toujours, la conduite des politiques publiques s'exerce dans les limites d'un territoire. Chaque fonction publique (répartition, redistribution, stabilité et développement) doit être analysée dans son contexte spatial spécifique. Par conséquent, il est nécessaire d'étudier et d'ajuster les relations économiques et financières entre les différents niveaux de gouvernement qui existent dans les États, dans le but d'assurer l'équité et/ou l'efficacité dans l'allocation des ressources à référence spatiale, notamment en matière de transferts interrégionaux. Les deux disciplines concernées sont l'économie publique locale et le fédéralisme fiscal.

La différence fondamentale entre les deux est que l'économie publique locale aborde les relations économiques des collectivités situées sur un même palier, où les autorités ne sont pas soumises à des liens hiérarchiques. Le fédéralisme fiscal traite de ces relations horizontales ainsi que des relations verticales entre les collectivités de différents niveaux de gouvernement, où des liens hiérarchiques existent. En mettant l'accent sur le fédéralisme fiscal, le modèle de Tiebout et les problèmes qu'il pose visent à déterminer le niveau optimal de décentralisation afin de savoir quels biens publics doivent être fournis par des niveaux territoriaux infranationaux.

b) Les différents niveaux du trésor — fondements

Historique et politique

La raison historique qui explique l'existence du fédéralisme fiscal tient au fait que les nations modernes se sont constituées comme la combinaison de compétences préexistantes. Toutefois, dans certains cas, certains pays conservent des prérogatives spécifiques ou de nature différente — par exemple, des territoires pour lesquels il existe des règles fiscales particulières.

Économique

La fourniture des biens publics ne coïncide pas toujours avec le territoire national, car elle peut produire des économies d'échelle en fonction de la nature des biens publics. Les biens qui présentent d'importantes économies d'échelle et qui sont de grande taille doivent être fournis par le niveau national, comme c'est le cas de la défense nationale. En revanche, les biens pour lesquels ces économies d'échelle sont moins importantes, comme la protection policière de proximité, doivent être laissés à la juridiction locale.

Le troisième facteur du modèle de Tiebout sert à déterminer le niveau optimal de décentralisation : la décentralisation des services permet de mieux comprendre et de mieux répondre aux demandes des citoyens. La théorie fiscale des avantages liés prévoit que les résidents doivent percevoir une équivalence directe entre les paiements qu'ils versent à leur niveau de gouvernement et les biens et services qu'ils reçoivent de celui-ci. C'est le deuxième facteur qui détermine le niveau optimal de décentralisation selon Tiebout : si les contribuables savent où sont dépensés leurs impôts, ils sont moins réticents à payer ces impôts.

L'augmentation de la capacité des gouvernements locaux à répondre aux aspirations culturelles, sociales ou identitaires, ou à déterminer leur propre politique concernant la transférabilité des biens publics sur des zones géographiques différentes, renforce la justification de la décentralisation. En outre, une plus grande diversité territoriale offre au citoyen un choix entre différents niveaux territoriaux. Toutefois, les biens sociaux fournis dans un secteur peuvent générer des effets externes dans d'autres territoires : l'existence d'externalités dans la fourniture de biens publics impose de définir le niveau optimal de gouvernement en fonction de la zone concernée par ces retombées. C'est la première raison, dans le modèle de Tiebout, pour déterminer le niveau optimal de décentralisation.

c) Les domaines d'analyse des propriétés territoriales

On conclut que, pour une province donnée, il faut déterminer quel domaine fournit un service public ou un bien, et quelles doivent en être les limites géographiques. Certains biens publics sont fournits au niveau national (défense, relations extérieures, recherche fondamentale), tandis que d'autres génèrent des avantages géographiquement limités à un territoire particulier. L'objectif est de fournir ces biens en fonction des préférences locales et de les faire financer par les régions qui en bénéficient.

Cependant, d'après le principe de la diversité, les juridictions diffèrent dans leurs préférences, tandis que le principe de territorialité et d'équivalence veut que ceux qui supportent le coût des biens publics soient aussi ceux qui prennent les décisions.

Problèmes soulevés :

• Existence possible d'économies d'échelle dans la production des biens publics.
• Possibilité de coûts de congestion, coûts qui augmentent en fonction du nombre de consommateurs affectés par le bien public.

Il existe la possibilité d'une agglomération de la consommation qui entraîne de la congestion pour certains biens publics, puisque l'utilité individuelle dépend à la fois de la quantité consommée et du nombre de consommateurs. Si le nombre d'usagers augmente trop, la qualité du service public peut diminuer.

Il convient donc de définir des juridictions optimales ou des unités de service (en fonction du nombre d'utilisateurs) afin de pouvoir fournir des biens publics selon les préférences locales. Mais il est aussi nécessaire de définir le niveau optimal du service public dans chaque juridiction, c'est-à-dire déterminer la quantité du service offert.

Solutions dans la théorie des finances

• Trouver une taille optimale de la communauté pour un niveau donné de service.
• Trouver le niveau optimal de services pour les différentes dimensions de la collectivité.
• Combiner ces deux solutions pour obtenir l'ensemble optimal (taille et niveau de service).

Solutions pratiques

• Suffisance : chaque entité financière (région autonome, municipalité, ...) doit pouvoir couvrir uniformément les compétences qui lui sont reconnues.
• Flexibilité : les collectivités régionales doivent être financièrement capables de répondre aux besoins lorsqu'ils surviennent.
• Solidarité : les régions les plus riches doivent aider les plus pauvres afin de garantir des niveaux minimaux de services publics.
• Absence de privilège : toutes les entités d'une même catégorie doivent respecter les mêmes règles et ne pas se conférer mutuellement des privilèges injustifiés.

Distribution des revenus et des richesses

La fonction de redistribution, vue d'un point de vue national, consiste à assurer une distribution équitable des revenus et des richesses entre les citoyens et les entités publiques. Cependant, cette fonction pose des problèmes spécifiques au fédéralisme.

Problèmes :

• La redistribution interindividuelle obligatoire à l'échelle locale n'aurait pas de sens, car les citoyens géographiquement situés dans des régions différentes pourraient voter pour des mesures budgétaires ou économiques adaptées aux priorités de leurs gouvernements régionaux et/ou locaux. Si la redistribution interindividuelle était adoptée localement de manière volontaire, elle pourrait financer certains programmes de lutte contre la pauvreté, mais avec une portée limitée et souvent gérés par des entités privées (œuvres de charité).
• La répartition interrégionale, quant à elle, vise à compenser les différences de coûts de production des biens publics entre régions, plutôt qu'à réaliser une égalisation interindividuelle.

Solution proposée : la redistribution devrait rester une fonction développée principalement au niveau national, laissant aux niveaux infranationaux un rôle subsidiaire et davantage tourné vers des initiatives privées pour des actions spécifiques.

Stabilité du niveau des prix

L'objectif de cette fonction est de déterminer si les autorités locales doivent mener des politiques économiques visant la stabilité des recettes et des dépenses, et si ces politiques ont du sens au niveau local.

Problème :

• Les entités locales se caractérisent souvent par un niveau élevé d'importations et une faible valeur du multiplicateur, car une part importante des dépenses locales est dépensée à l'extérieur de la juridiction. De plus, la politique monétaire est généralement contrôlée au niveau central lorsqu'il existe une monnaie unique nationale. Par conséquent, une politique de stabilité est pertinente surtout au niveau national ; la stabilité locale a peu de sens sans coordination nationale.

Développement

Le développement est une fonction qui dépasse souvent le niveau local, même si elle partage des éléments avec la politique de redistribution. Par conséquent, le rôle du développement devrait être une responsabilité nationale, tout en tenant compte des spécificités locales.

2. Compétences et redistribution entre juridictions

a) Théorie

L'objectif théorique est d'atteindre un niveau optimal de service dans une juridiction donnée avec une taille optimale.

Hypothèses :

• Existence de biens sociaux à portée géographique limitée.
• Principe d'équivalence des collectivités territoriales : les décisions doivent être prises par ceux qui supportent le coût.
• Existence de la diversité des préférences territoriales.
• Présence d'une augmentation moyenne des coûts avec la taille dans la fourniture de biens sociaux.
• Possibilité de congestion dans la fourniture de biens sociaux.

Solutions adoptées :

1. Trouver la taille optimale de la communauté pour un niveau donné de service.
2. Trouver le niveau de service optimal pour les différentes dimensions de la communauté.
3. Combiner les deux solutions précédentes pour obtenir un ensemble optimal.

b) Solutions pratiques

• L'unité de la politique économique est marquée par l'État central.
• La responsabilité de la Trésorerie centrale en matière de répartition des ressources.
• La reconnaissance d'une autonomie financière des régions, conciliée avec la nécessité de maintenir une certaine unité économique nationale.
• La nécessité de préserver le principe de généralité et l'absence de privilèges entre les régions, ainsi que les principes de suffisance, de flexibilité et de solidarité.

c) Modèles de partage des pouvoirs

On distingue trois modèles :

1. Répartition horizontale des pouvoirs : ce modèle est courant lorsque l'État fédéral se forme sur la base de régions existantes qui disposent d'un large degré d'autonomie. L'État se voit attribuer une liste fermée de compétences exclusives ; tous les autres pouvoirs reviennent aux régions.
2. Distribution verticale des pouvoirs : courante lorsqu'un État unitaire se transforme en État fédéral. Il y a un degré limité d'autonomie et, initialement, toutes les compétences sont attribuées à l'État ; les régions ne peuvent développer que les services que l'État n'a pas encore mis en place.
3. Distribution conjointe des compétences : on identifie une liste de matières attribuées en exclusivité à l'État et une autre liste où l'État et les régions doivent coopérer ou concorder.

d) Modèles de financement

On distingue plusieurs systèmes de financement :

1. Système fiscal unique

Il existe un système unique de recettes à l'échelle de l'État. Les communautés ou régions participent au régime fiscal centralisé. Avantages : répartition uniforme des charges fiscales au niveau national et coût administratif réduit. Inconvénients : absence de correspondance entre les dépenses régionales et les impôts perçus localement, conflits fréquents entre autorités régionales et autorités nationales, et tendance aux déficits dans certaines régions.

2. Système fiscal propre à chaque région

Chaque collectivité ou région a son propre système fiscal. Avantage : meilleure équivalence territoriale entre recettes et dépenses. Inconvénient : répartition non uniforme de la charge fiscale au niveau national et coûts administratifs plus élevés.

3. Système mixte

Ce modèle combine un système national avec des impôts régionaux propres limités. Il existe une tendance à conserver un système national unique tout en laissant aux régions des recettes propres (par exemple, les impôts fonciers). Les recettes locales peuvent aussi provenir de prix publics, tarifications, redevances spéciales, qui constituent souvent la source de revenu la plus importante. Il existe également des fonds de péréquation et de solidarité interrégionale visant à harmoniser le niveau des services essentiels entre régions indépendamment de leurs capacités économiques.

e) Contexte et importance des subventions intergouvernementales

La raison d'être des subventions intergouvernementales est l'existence d'écarts dans la fourniture de biens sociaux. Ces écarts proviennent du fait que la portée géographique de certains biens sociaux dépasse celle d'une collectivité locale donnée. L'objet des subventions est donc de compenser les communautés productrices d'externalités. Par ailleurs, certains biens locaux sont considérés, au niveau de l'État, comme des biens méritoires. L'État central subventionne la fourniture de certains biens et services afin de garantir des niveaux minimaux de service au niveau local.

Le système fiscal centralisé est motivé par des objectifs d'efficience, de redistribution et d'équité. Les subventions visent à éviter les écarts de niveau de revenu entre communautés, à assurer des niveaux de service uniformes et à réduire les inefficacités liées à l'emplacement géographique pour des raisons fiscales, tout en tendant vers une plus grande équité fiscale au niveau national.

Types et caractéristiques des subventions

1. Selon l'objet : les fonds peuvent être inconditionnels ou conditionnels.

• Fonds non liés (inconditionnels) : peuvent être appliqués librement par les collectivités, par exemple pour financer un service public.
• Fonds conditionnés : doivent être utilisés pour améliorer des services publics déterminés ; on distingue :
  • Fonds généraux : destinés à couvrir toute dépense utile ;
  • Fonds sélectifs : destinés à financer un service public particulier.

2. Selon le calcul : les subventions peuvent être calculées en tenant compte du coût des services subventionnés ou en se basant sur la participation aux recettes de l'État.

Effets possibles des subventions :

• Effet de fuite : la subvention reçue est dédiée à d'autres services ou consommée dans la réduction des impôts.
• Effet d'adhérence : la subvention est simplement annexée au budget local, entraînant parfois une surproduction du service subventionné.

Les dons non liés sont plus coûteux si l'on souhaite augmenter la consommation de biens sociaux car ils risquent de s'évaporer (fuite). Les subventions sélectives ont tendance à être plus efficaces, sans pour autant éliminer totalement le risque d'effet d'adhérence.

3. Financement public international

a) Aspects des finances publiques au niveau international

Le rôle des budgets nationaux et l'approche internationale des finances publiques au niveau supranational sont provoqués et conditionnés par plusieurs facteurs :

• La croissance du volume du commerce entre nations.
• L'augmentation des rapports entre pays riches et pays pauvres.
• L'existence d'organisations internationales (ONU, OTAN, FMI, Union européenne, OCDE, etc.).

Questions à examiner au niveau supranational

Il convient de déterminer s'il doit y avoir une offre commune de services publics au niveau international et, le cas échéant, quels services doivent être fournis. Les échanges et transactions entre pays créent des distorsions pour lesquelles une action coordonnée peut être nécessaire afin d'assurer une répartition plus équitable des revenus entre les nations. Il a été soutenu que des instruments internationaux doivent être utilisés pour combattre la pauvreté mondiale. Dans une économie ouverte, il est prioritaire d'obtenir l'équilibre économique et la stabilité entre nations; cela nécessite la coordination des politiques de stabilisation, car l'instabilité d'une économie nationale peut affecter les économies avec lesquelles elle interagit.

Allocation des ressources

Le but de cette fonction est la prestation conjointe de services publics spécifiques. La participation est le plus souvent volontaire ; toutefois, certains mécanismes supranationaux (par exemple dans l'Union européenne) reposent sur des prises de décisions à la majorité. On distingue différents degrés d'implication :

• Projets dans certains États (ex : ponts internationaux limités).
• Projets dans plusieurs États (ex : initiatives de l'Union européenne, OTAN).
• Projets généraux (ex : ONU, FMI).

Financement conjoint

Le problème fondamental est de déterminer la part des coûts imputables à chaque pays. Les critères de financement les plus couramment appliqués sont :

• L'égalité des coûts ;
• Des coûts proportionnels à une base (par exemple le PIB ou le PIB par habitant) ;
• La négociation entre membres (approche utilisée par l'OTAN) ;
• Des critères mixtes (approche adoptée parfois par l'ONU, combinant plafonds, minimums et exemptions lors d'accords initiaux).

Distribution des revenus

Les différences de revenus entre pays sont souvent plus marquées que les inégalités nationales. Toutefois, quantifier l'inégalité entre pays est difficile. On peut l'aborder selon deux positions :

• Supposer pour chaque pays un revenu moyen par habitant et travailler sur les écarts entre pays ;
• Adopter des politiques de redistribution internationale (modèles allant d'un partage égal des revenus à des aides au développement destinées à augmenter la capacité de collecte et de redistribution des pays en développement).

Les mesures d'aide au développement peuvent inclure des prêts à taux faibles, des mesures pour promouvoir l'ouverture des marchés, etc.

Stabilité dans les économies ouvertes

Il est nécessaire de coordonner les politiques nationales de stabilité, car une politique de relance dans un pays peut se traduire par des fuites vers d'autres pays via les importations. Ces fuites peuvent être analysées via le multiplicateur. Le multiplicateur keynésien est plus élevé en économie fermée qu'en économie ouverte ; par conséquent, une relance peut entraîner des effets sur les partenaires commerciaux. De plus, les taux de change exercent une influence significative sur la politique économique internationale, ce qui rend la coordination essentielle.

b) Coordination fiscale et double imposition internationale

Définition et causes

Qu'est-ce que la double imposition ? Il faut distinguer la double imposition économique et la double imposition internationale. La double imposition économique désigne l'imposition multiple des mêmes biens ou revenus par différentes juridictions nationales. La double imposition internationale se produit lorsque des impositions identiques ou similaires frappent un même objet (revenu, bien) dans plus d'une juridiction.

Les causes de la double imposition internationale incluent la superposition des lois fiscales intérieures sur les mêmes revenus et biens, la difficulté de définir la résidence fiscale, l'application des critères de territorialité (source) ou de résidence, la distinction entre privilège personnel et réel, et la détermination de la juridiction principale d'imposition.

Solutions générales

Les solutions générales consistent à établir des mécanismes d'exemption, des remboursements ou des crédits d'impôt (charges de compensation) afin d'éviter ou d'atténuer la double imposition.

Systèmes spécifiques

Les conventions fiscales internationales répondent à trois principes essentiels :

• Le principe de résidence : une personne qui réside fiscalement plus de six mois dans un pays peut être imposée dans ce pays sur ses revenus mondiaux.
• Le principe de l'agrégation des revenus : implique l'addition de tous les revenus dans le pays de résidence pour établir l'assiette globale imposable.
• Le principe de la compensation (crédit d'impôt) : système qui accorde un crédit d'impôt pour les taxes payées à l'étranger, généralement limité au montant de l'impôt national équivalent.

Il existe aussi des ajustements fiscaux aux frontières, notamment dans le cadre de la fiscalité indirecte (GATT), établissant le principe de la destination : les marchandises acheminées par le commerce international sont taxées dans le pays de destination.

Expérience européenne

Dans l'Union européenne, l'harmonisation fiscale s'est traduite principalement par des mécanismes de péréquation et de convergence, car il n'existe pas d'autorité supranationale unique imposant une fiscalité uniforme. Il y a un alignement progressif des normes fiscales, considéré par certains comme une marche vers un système fiscal idéal. Des rapports et études (par exemple ceux de Neumark et le rapport Ruding) ont mis l'accent sur l'idée d'un design fiscal optimal, en particulier concernant les taxes à la consommation et les accises.