Planification Régionale : Fondements, Cadre et Enjeux

Origines, Caractéristiques et Objectifs de la Planification Régionale

La planification régionale est l'une des trois formes de l'aménagement du territoire, impliquée dans la gestion de l'utilisation des terres, aux côtés de la planification urbaine et de la planification sectorielle. On peut dire que l'aménagement du territoire résulte de deux types fondamentaux d'interventions :

• L'urbanisme : plans d'urbanisme à différentes échelles, conçus pour organiser les zones urbaines, gérer la croissance urbaine et préserver les sols non constructibles.
• La planification sectorielle : incluant les infrastructures, les équipements collectifs, les espaces naturels, etc.

La planification territoriale répond à des défis insuffisamment traités par la planification urbaine ou sectorielle. Son origine, liée aux dynamiques territoriales, s'explique notamment par :

• La croissance urbaine et la formation de régions métropolitaines : la gestion des aires métropolitaines nécessite des outils dépassant le cadre de la planification urbaine traditionnelle.
• Les déséquilibres territoriaux ou régionaux : bien que partageant des thèmes avec la politique régionale, l'aménagement du territoire vise ici la planification physique des zones régionales plutôt que la simple réduction des disparités économiques.
• Les zones à problématiques spécifiques : les défis propres aux zones défavorisées (rurales, de haute montagne, côtières, etc.) justifient la planification territoriale. Celle-ci implique souvent un zonage détaillé, l'établissement de lignes directrices et la promotion d'actions ciblées pour chaque type de zone.

Hiérarchie des Plans et Cascade de Planification

L'aménagement du territoire s'inscrit dans une chaîne de plans hiérarchique où chaque plan découle des décisions du niveau supérieur, conformément au principe de la cascade de planification. Ce principe concerne non seulement les liens entre les plans d'aménagement hiérarchiquement supérieurs, les plans sectoriels et la planification réglementaire qui doit intégrer les déterminations des premiers, mais aussi la séquence des différents plans à l'échelle territoriale. La région est un échelon clé pour la planification territoriale, mais cet échelon est généralement trop vaste, complexe et hétérogène pour permettre l'élaboration de directives territoriales précises. Par conséquent, des zones plus petites sont définies pour élaborer des plans d'aménagement plus détaillés, souvent appelés plans territoriaux partiels ou lignes directrices de gestion des terres (à l'échelle sous-régionale ou de comté). Leurs déterminations reprennent celles des plans territoriaux généraux et orientent à leur tour l'urbanisme et la planification sectorielle.

La cascade de planification en aménagement du territoire s'articule autour de quatre niveaux territoriaux :

• Niveau de l'Union européenne : L'UE manifeste une volonté croissante de dépasser la politique régionale (appelée politique structurelle et de cohésion) pour aborder l'aménagement du territoire et la gestion de l'utilisation des terres.
• Niveau national : Potentiellement pertinent pour l'aménagement du territoire national. Cependant, en Espagne, le transfert de cette compétence aux communautés autonomes a limité son développement à ce niveau ; pour l'instant, aucun aménagement du territoire national n'est réalisé.
• Niveau régional : C'est le niveau le plus approprié pour l'aménagement du territoire. En Espagne, la plupart des communautés autonomes ont élaboré des plans régionaux, souvent appelés directives territoriales dans la plupart des législations.
• Niveau sous-régional : Très important, surtout dans les grandes régions hétérogènes. Les plans sous-régionaux servent de pont entre les orientations générales des plans régionaux et la planification urbaine et sectorielle.

Développement Territorial en Espagne : Cadre Légal

Loi sur les Terres de 1956

Elle comprenait des figures précurseures de ce qui est aujourd'hui l'aménagement du territoire, en prévoyant un système de planification en cascade incluant des plans nationaux, provinciaux, locaux ou partiels, et de développement urbain. Cela concernait aussi bien les plans nationaux que les instruments de planification provinciaux.

Loi sur les Terres de 1975

La réforme du droit de l'urbanisme en 1975 a introduit deux nouveaux instruments d'aménagement du territoire :

Le Plan National d'Aménagement (PNA)

Il s'agissait d'un plan territorial au niveau de l'État visant à établir les grandes orientations pour l'utilisation des terres :

• Déterminer la structure globale du territoire et les systèmes de base.
• Identifier la nature des activités à intégrer et la répartition souhaitable de la population.
• Identifier les domaines de préservation ou d'amélioration de l'environnement naturel.
• Établir les programmes et actions à moyen terme pour atteindre les objectifs prévus.

Le PNA n'a jamais été élaboré, le transfert des compétences de planification aux communautés autonomes ayant freiné son développement.

Les Plans Directeurs Territoriaux de Coordination (PDTC)

Ces instruments d'aménagement du territoire étaient conçus pour des zones supra-municipales, provinciales ou de comtés. Leur objectif était de formuler des lignes directrices pour la planification :

• Préciser la répartition géographique des usages du sol et des activités.
• Établir des mesures de protection des aires protégées (naturelles, pittoresques, etc.).
• Établir des mesures pour améliorer l'environnement urbain.
• Mettre en place des mesures de protection du patrimoine historique, artistique et architectural.
• Identifier les infrastructures de base pour les communications (terrestres, maritimes, aériennes), l'approvisionnement en eau, l'assainissement, ainsi que la production et la distribution d'énergie.

Le transfert des compétences en matière de planification territoriale aux communautés autonomes (LACC) a rendu caducs les instruments de planification prévus par la Loi sur les Sols de 1975, chaque communauté autonome ayant développé sa propre législation territoriale avec des instruments de planification généralement comparables aux PDTC.

Planification et Autonomies en Espagne

La dévolution des compétences de planification aux communautés autonomes (LACC) a marqué le véritable point de départ de la planification territoriale en Espagne, se déroulant en plusieurs étapes :

Étapes de la Planification Autonome

1. Adoption par chaque communauté autonome de sa propre législation en matière d'aménagement du territoire, définissant ses propres instruments de planification.
2. Élaboration et approbation de plans territoriaux (globaux) au niveau régional, également appelés lignes directrices générales.
3. Élaboration et approbation de plans territoriaux (partiels) au niveau sous-régional ou de district, également appelés lignes directrices partielles.
4. Élaboration et adoption de plans sectoriels.

Contenu Essentiel d'un Plan Territorial

Le contenu de base d'un plan territorial peut être classé principalement selon trois critères :

Critères de Classification du Contenu

• Son caractère indicatif ou obligatoire.
• Sa nature active ou passive.
• Son application directe ou indirecte.

Définitions des Caractéristiques du Contenu

Caractère indicatif : Les mesures visent à promouvoir des comportements dans le sens indiqué par le plan, mais ne sont pas d'application obligatoire.

Caractère contraignant : Les mesures prévues sont d'application obligatoire.

Nature passive : Les mesures prévues sont des normes, c'est-à-dire des décisions d'application directe et contraignantes pour l'administration et les particuliers.

Nature active : Le plan comprend des mesures ou des actions à développer.

Application directe : Les mesures n'ont pas besoin d'être développées davantage, mais sont simplement reprises par d'autres niveaux de planification.

Application indirecte : Les actions contenues dans un plan territorial exigent un développement et une précision à des niveaux de planification inférieurs.

Infrastructures et Système Relationnel

Les plans territoriaux définissent un modèle régional qui guide la planification sectorielle et urbaine. Les questions les plus pertinentes du système relationnel sont les suivantes :

• Intégration avec l'extérieur : L'insertion du territoire dans les réseaux routiers et de communication nationaux et internationaux est une préoccupation constante des plans territoriaux.
• Articulation interne : Une structuration adéquate du territoire est prévue.
• Coordination intermodale : L'aménagement du territoire est le cadre idéal pour assurer la coordination entre les différents modes de transport (routier, ferroviaire, portuaire, aéroportuaire, etc.), un enjeu dépassant généralement le champ d'application de la planification sectorielle isolée.

Plans Territoriaux et Système Économique

Le modèle régional proposé par le plan territorial doit établir les mesures suivantes concernant le système productif ou économique :

• Zonage économique : Distinction des sols entre zones déprimées, en déclin et dynamiques, avec des déterminations sur l'amélioration des dotations en infrastructures productives.
• Développement technologique : Actions visant à améliorer le niveau technologique d'un territoire pour attirer des activités à forte composante technologique.

Plans Territoriaux et Environnement

L'environnement, ou système du milieu physique, est une autre question importante de la planification territoriale. Le plan territorial doit établir :

• Les catégories de gestion de l'environnement physique.
• Les sols non urbanisables (ceintures vertes).
• L'aménagement paysager et la protection des sols.