Le Régime Local en Espagne : Droit et Organisation

Évolution du constitutionnalisme local

En 1975, la législation a été un précurseur de ce que deviendrait le système local. La Loi 41/1975 du 19 novembre, relative au Statut du gouvernement local, a été créée à titre provisoire. Cependant, comme elle n'a pas totalement abrogé la législation antérieure, la Constitution espagnole (CE) de 1978 a marqué un changement radical qui n'a été développé par voie législative qu'en 1985.

La CE vise la décentralisation maximale possible au niveau local, en reconnaissant l'autonomie des entités locales et l'élection directe de leurs organes directeurs. Les tarifs locaux existants (régime commun) sont conservés et la création de nouvelles entités est autorisée.

Le cadre de la Constitution de 1978

Les entités du régime commun

Le régime commun comprend les municipalités, les provinces et les îles (art. 140 CE), dotées d'une pleine liberté et de leur propre personnalité juridique indépendante (art. 141).

Les Baléares et les Canaries (art. 141.4 CE) sont des entités inter-locales. De plus, toutes les collectivités locales conservent des entités inframunicipales telles que les hameaux, villages, villes, quartiers ou paroisses. Elles appartiennent également à des instances supra-locales communes.

Les comtés (art. 141.3 et 152.3 CE), créés par la LACC, sont prévus pour la gestion des intérêts communs à plusieurs municipalités d'une même région partageant des caractéristiques similaires. Le Tribunal Constitutionnel (TC) n'a pas accepté d'absorber les développements intégrant les municipalités.

Art. 152.3 CE : Par le groupement de communes limitrophes, les statuts pourront créer des circonscriptions territoriales propres qui jouiront d'une pleine personnalité juridique.

• Régions métropolitaines : Créées spécialement pour la gestion urbaine et les compétences des services communs aux municipalités des grandes agglomérations. L'art. 43 de la LRBRL prévoit leur création par la LACC, et elles sont réglementées par la législation régionale.
• Associations de services municipaux : Associations créées volontairement par différentes municipalités pour la gestion conjointe de services ou de travaux. L'art. 44 de la LRBRL définit les critères de base pour leur création, possible même entre municipalités de provinces différentes.

Les nouvelles entités locales

La CE permet de créer de nouvelles entités (art. 141.13 CE). Ainsi, certaines législations (EEAA) ont créé les paroisses rurales en Galice et aux Asturies, ainsi que la région catalane.

En conclusion, le modèle de la CE est un système supportant une grande variété d'entités locales, tout en reconnaissant la possibilité de moderniser la LACC. Pourtant, trois types d'entités bénéficient du plein appui de la CE : les municipalités, les provinces et les îles.

L'autonomie des collectivités locales

Position des autorités locales dans la CE

Pour la CE, les autorités locales sont avant tout des administrations publiques. Ce sont des personnes morales soumises au droit administratif et au contrôle des juridictions administratives.

L'intégration des membres supérieurs par un système de suffrage universel est une manifestation du principe démocratique de participation politique. Sur la nature du pouvoir politique local, celui-ci n'est pas souverain mais dérivé ; son activité est donc soumise à la loi et aux tribunaux. C'est pourquoi les autorités locales détiennent un pouvoir réglementaire et non législatif.

L'exercice de l'autonomie locale

La CE prévoit que le législateur assure une compétence de base : la gestion des intérêts régionaux. Ces compétences essentielles constituent l'autonomie locale, impliquant une pratique sous sa propre responsabilité, sans préjudice du contrôle juridictionnel.

À la différence de l'autonomie des communautés autonomes, où la CE précise le champ d'application, elle laisse ici au législateur le soin de préciser les compétences nécessaires. Le gouvernement local est désormais compris de manière évolutive : les fonctions peuvent être modifiées selon les besoins.

Outre l'administration locale, des lois sectorielles et les régions peuvent influencer les compétences locales. Jusqu'à la Loi 7/1985 (LRBRL), aucune norme ne couvrait les lacunes de ce domaine. Elle intervient de deux façons :

• Comme loi contenant les bases de l'État (art. 149.1.18 CE) concernant les autorités locales.
• Comme règle autorisant le gouvernement à consolider les réglementations existantes (RD-Leg. 781/1986 du 18 avril).

D'autres règles, comme le Pacte Local, visent à promouvoir l'autonomie et l'efficacité via deux axes :

• Décentraliser une partie des pouvoirs des communautés autonomes vers les autorités locales.
• Renforcer les pouvoirs des maires et des présidents pour une gestion municipale plus souple.

Section 1. LRBRL

1. Les municipalités sont des entités fondamentales de l'organisation territoriale de l'État et des canaux immédiats de participation citoyenne.
2. La province et l'île jouissent de la même autonomie pour gérer leurs intérêts respectifs.

L'art. 2 précise que la législation doit assurer aux entités le droit d'intervenir dans les questions touchant leurs intérêts, selon les principes de décentralisation et de proximité. Les articles 25 et suivants de la LRBRL détaillent les compétences génériques importantes.

Pour exercer ces pouvoirs, l'art. 4.1 LRBRL prévoit des prédictions administratives. Les autorités locales disposent de :

• Pouvoirs réglementaires et d'auto-organisation.
• Pouvoirs fiscaux et financiers.
• Pouvoirs de programmation et de planification.
• Pouvoirs d'expropriation, de recherche et de recouvrement.

Les sources du droit local espagnol

Elles se divisent en cinq blocs :

• Organisation et procédure : Législation de la LACC, règles organiques de chaque autorité et droit supplémentaire (LPC, LRBRL).
• Fonctions et compétences : Lois d'État ou sectorielles autonomes (ex: environnement).
• Statut du personnel et contrats : Régis par l'État (Art. 149.1.18 CE) puis par les ordonnances locales.
• Régime de propriété : Lois fondamentales de l'État, développement de la LACC et règles locales.
• Finances locales : Lois générales de l'impôt, loi de régulation des finances publiques et règles locales.

Principes de compétence et de coopération

Le principe de compétence

La compétence est une condition de validité de la procédure. Elle s'exerce via des instruments publics (art. 4 LRBRL) ou privés (art. 5). L'art. 6 LRBRL distingue deux types de compétences :

• Compétences propres : Déterminées par la loi, elles constituent la base de l'autonomie.
• Compétences déléguées : Conférées par l'État ou l'ACSC, sans limiter le droit à l'auto-organisation.

On distingue doctrinalement quatre figures : les compétences strictes (art. 7 LRBRL), les compétences soumises à instructions, les délégations de pouvoirs et les interventions matérielles.

Le principe de coopération ou de collaboration

L'administration doit adapter ses relations via l'échange d'informations et la coordination (art. 57 LRBRL). Cela passe par des accords, des consortiums ou des organes mixtes (art. 58). En cas d'échec, l'art. 60 permet d'imposer le respect des obligations, et l'art. 61 permet la dissolution d'une collectivité.

Procédures d'adoption des actes

L'adoption des résolutions

Les affaires sont préparées par des comités ou le Conseil de gouvernement local. Le vote peut être ordinaire ou nominal. L'article 47 LRBRL stipule que les accords sont adoptés à la majorité simple des membres présents. En cas d'égalité, le président a voix prépondérante.

L'adoption d'ordonnances

Régie par l'art. 49 LRBRL, la procédure comprend :

• Approbation initiale en séance plénière.
• Information du public et période d'audition.
• Examen des plaintes et approbation finale.

Conflits d'autorité

Il s'agit de chevauchements de responsabilités. Les conflits entre municipalités peuvent être portés devant le tribunal administratif après recours auprès de l'AAPP ou de l'État.

Responsabilité des autorités locales

On distingue la responsabilité des membres, du personnel et de l'administration. Selon l'article 78 LRBRL :

ol>Les membres sont soumis à une responsabilité civile et pénale pour leurs actes.Sont responsables ceux ayant voté pour la décision.Les collectivités peuvent se retourner contre leurs membres en cas de mauvaise foi ou négligence grave.Le président peut sanctionner l'absence injustifiée aux réunions.

La responsabilité du personnel est civile, pénale et disciplinaire. La responsabilité de l'entité locale est une responsabilité objective et universelle pour les dommages causés par l'administration.

Définition et éléments de la municipalité

Selon l'art. 11.1 LRBRL, la commune est l'entité locale de base, dotée de la personnalité juridique. Elle est l'élément constitutif des provinces et des régions.

Éléments : Territoire et Population

Territoire : Le canton est délimité par des frontières approuvées. L'art. 13 LRBRL régit la création, suppression ou modification des limites, nécessitant l'audition des communes et l'avis du Conseil d'État.

Population : L'art. 15 LRBRL définit les résidents. Auparavant divisée entre voisins (majeurs résidents) et domiciliés, la catégorie est désormais simplifiée. L'inscription au recensement (art. 16) prouve la résidence habituelle.

Article 18 LRBRL : Droits et devoirs des voisins

• Être électeur et éligible.
• Participer à la gestion municipale.
• Utiliser les services publics et les terres communales.
• Contribuer économiquement et personnellement.
• Être informé et demander des consultations populaires.

Organisation et fonctionnement municipal

L'organisation comprend des organes obligatoires et facultatifs (art. 20 LRBRL). Sont obligatoires : le Maire, les adjoints, le Plénum et la Commission spéciale des comptes. Pour les communes de plus de 5 000 habitants, le Conseil de gouvernement local est également requis.

Le Maire

Régit par l'art. 21, il préside le conseil et dirige l'administration. Ses pouvoirs ont été accrus pour faciliter la gestion quotidienne. Il peut déléguer certaines compétences (art. 21.3).

Le Plénum (Séance plénière)

Organe de représentation directe du peuple (art. 22), il exerce une fonction politique et administrative sous contrôle juridictionnel.

Le Conseil d'administration et les Adjoints

Les adjoints remplacent le maire et sont nommés parmi le conseil (art. 23). Le Conseil d'administration, présidé par le maire, ne peut excéder un tiers des membres du conseil municipal.

Compétences municipales

Les articles 25 à 28 LRBRL distinguent les compétences propres, déléguées et confiées. L'art. 25 dispose que la municipalité peut favoriser toute activité répondant aux besoins de la communauté. L'art. 26 impose la fourniture de services de base à tous les voisins. L'art. 27 permet la délégation de pouvoirs par l'ACSC pour plus d'efficacité.

Régimes spéciaux

Des lois spécifiques existent pour les grandes villes comme Barcelone (Loi 1/2006) et Madrid (Loi 22/2006).

Le rôle et l'organisation de la province

Selon l'art. 31 LRBRL, la province est un groupement de communes visant à garantir la solidarité intercommunale. Elle aide les municipalités dans leurs compétences. En Espagne, elle existe depuis 1833. Dans les régions uniprovinciales (Navarre, Asturies, etc.), les fonctions provinciales sont assumées par la communauté autonome.

Organisation provinciale

• Président : Élu par les députés provinciaux, il dirige le Plénum.
• Plénum : Composé du président et des députés, élus par représentation indirecte.
• Compétences : L'art. 36 définit un régime ouvert. L'outil principal est le Plan provincial de coopération pour les travaux et services.

Des régimes spéciaux existent pour les territoires historiques (Alava, Guipuzcoa, Biscaye) et les îles (Conseils insulaires aux Baléares et Canaries).