Responsabilité internationale : rôle, codification, réparations

Responsabilité internationale : rôle et nature

1. Responsabilité internationale : rôle et nature

Toute violation d'un engagement comporte l'obligation de réparer. Les décisions du Tribunal de La Haye mettent en évidence la fonction essentiellement réparatrice de la responsabilité internationale. Il est vrai qu'à l'heure actuelle les tendances vont vers l'élargissement du rôle de la responsabilité internationale en cas de violation grave des principes fondamentaux de l'ordre international, car dans ces cas elle vise non seulement à réparer les dommages, mais aussi à permettre l'imposition d'autres sanctions.

En ce qui concerne la nature de la responsabilité internationale, il existe une relation juridique entre les États. La situation est évidente et ne nécessite aucune explication dans les cas où l'acte illicite d'un État cause un préjudice direct à un autre État.

Dans le cas de la protection diplomatique des ressortissants, l'État fait valoir un droit personnel, qui a des conséquences importantes, notamment la nature discrétionnaire de l'exercice de la protection diplomatique (lorsqu'une personne subit un dommage de la part d'un autre État) et la disponibilité, pour l'État, de la réparation obtenue.

Codification et développement du régime de responsabilité

2. Codification et développement progressif du régime international de responsabilité

Il y a de nombreux cas de violations du droit international qui mettent en jeu la responsabilité internationale d'un État et l'obligation conséquente de réparer.

Il y a eu des efforts de codification, tels que la Conférence de codification tenue en 1930. Cet effort a été limité à la codification du régime international de responsabilité pour les dommages causés aux étrangers. Même si la commission compétente a approuvé certains articles sur le fondement de la responsabilité, d'importantes divergences entre les délégations sur d'autres questions ont empêché la Conférence d'aboutir à des conclusions dans ce domaine.

Une autre tentative d'encodage fut entreprise par l'ONU en 1953. L'Assemblée générale a demandé à la Commission du droit international de commencer à travailler sur les principes régissant la responsabilité internationale entre les États. En 1996, elle a adopté un projet d'articles complet. En 2001, la Commission a présenté un nouveau projet, qui était une modification de celui de 1996.

Il faut dire, par conséquent, que les travaux de la Commission du droit international ne se limitent pas à la codification au sens strict, mais poursuivent également le développement progressif du droit international.

Depuis 1978, la Commission a étudié la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international. Mais si ces activités ne sont pas interdites, comment demander des comptes ? Il s'agit par exemple d'expéditions spatiales, qui ne sont pas interdites. Toutefois, certaines activités présentent un risque élevé (appelées activités ultradangereuses) et comportent donc la responsabilité de l'État.

Responsabilité internationale pour les fautes d'États

3. Responsabilité internationale pour les fautes d'États

L'article 1 du projet d'articles de la Commission du droit international dispose : «tout fait illicite d'un État engage sa responsabilité internationale». L'analyse de ce type de responsabilité se divise en deux parties : l'élément objectif et l'élément subjectif.

3.1. Le fait internationalement illicite et éléments objectifs

Un acte illicite est un comportement qui constitue une violation d'une obligation internationale. Seul le droit international peut être pris en compte pour qualifier un fait d'illicite : le droit interne n'est pas pertinent ; un État ne peut invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier la non-exécution de ses obligations internationales.

La source d'une obligation internationale (traités, coutume, acte unilatéral, etc.) est sans incidence sur l'existence d'un fait illicite. Des doctrines comme l'estoppel peuvent également être pertinentes dans certains cas.

Il convient aussi de noter une question très discutée : savoir si le fait illicite peut être considéré comme une violation d'une obligation découlant d'un «principe général du droit».

En ce qui concerne l'élément temporel, il faut tenir compte du moment où l'obligation internationale est violée : si un traité a été conclu ou est entré en vigueur, sa violation crée la responsabilité.

D'autre part, en cas d'actes illicites résultant de la violation des obligations internationales relatives au traitement accordé aux étrangers, s'il s'agit d'une personne physique ou morale, il y a deux exigences pour la recevabilité des demandes :

• a) l'exigence relative à la nationalité (seul l'État de la nationalité de la personne peut agir pour la défendre contre un autre État) ;
• b) l'épuisement des recours internes efficaces et disponibles.

3.2. Les crimes internationaux

On parle de crime international lorsque l'obligation violée est «si indispensable à la préservation des intérêts fondamentaux de la communauté internationale que sa violation est reconnue comme un crime par cette communauté dans son ensemble».

La distinction entre «crime international» et autre faute internationale, au sens de la responsabilité, tient au fait que les crimes violent des règles impératives du droit international existant et portent atteinte à des obligations fondamentales.

La criminalité internationale - obligations erga omnes - normes de jus cogens

(Affectant la communauté internationale)

Il est concevable que la commission d'un crime international engage la responsabilité internationale et entraîne au moins deux conséquences. La première est que la responsabilité peut être exercée par tout État membre de la communauté internationale, puisque la violation porte sur une obligation fondamentale protégée erga omnes. La seconde conséquence est que la responsabilité produirait non seulement l'obligation de réparer les dommages, mais aussi l'imposition de sanctions.

Le projet d'articles de la Commission du droit international en 1996 a admis l'idée d'actio popularis ; conformément à l'article 40, tout État peut être considéré comme lésé par un crime international et peut demander réparation ou restitution.

La communauté internationale est désormais prête à envisager une répression pénale internationale des crimes internationaux commis par des individus, mais elle n'est pas encore mûre pour accepter toutes les conséquences de la notion de crime international d'État.

Bien que le projet de 2001 ait supprimé l'expression «crime international», il a tenté de préserver autant que possible la figure et certaines de ses conséquences. Le texte a notamment introduit la notion de normes de jus cogens. Ainsi, au chapitre III, la Commission prévoit que les «violations graves d'obligations découlant de normes impératives du droit international général» entraînent des conséquences supplémentaires, et qu'en cas de telles violations graves il incombe à tous les États de coopérer pour mettre fin à la violation par tous les moyens légaux appropriés.

On voit donc que, dans ce dernier cas, le projet contient l'essence même de la notion d'actio popularis. Il faut rappeler que la Convention de Vienne ne donne pas de critères de fond permettant d'identifier les normes internationales impératives, ce qui réduit considérablement le degré de certitude en la matière.

3.3. Causes excluant l'illicéité

Nous nous référons ici aux causes qui excluent l'illicéité d'un acte de l'État qui, sans ces causes, constituerait une violation d'une obligation internationale.

Le respect du consentement est une circonstance excluant l'illicéité d'un acte ; l'article 20 du projet de la Commission dispose :

«Le consentement valide d'un État à la commission par un autre État d'un fait s'oppose à l'illicéité de ce fait en ce qui concerne le premier État, dans la mesure où le fait reste dans les limites de ce consentement.»

Par exemple, un État ne peut exercer sa police sur le territoire d'un autre État. Si une personne est arrêtée en France pour terrorisme, la Guardia Civil espagnole ne peut pas intervenir en France sans le consentement de l'État concerné. Ce consentement exclut l'illicéité.

En ce qui concerne les contre-mesures (art. 22), également appelées représailles, il s'agit d'actes posés par l'État lésé en réaction à un acte illicite d'un autre État. Ces actes, bien qu'ils seraient illicites en principe, deviennent licites comme réponse légitime et proportionnée visant à obtenir cessation et réparation.

La légalité des contre-mesures dépend d'un certain nombre de conditions :

• relation de proportionnalité entre la violation et la réaction subséquente ;
• interdiction d'adopter des contre-mesures en réponse à la violation des normes impératives du droit international, notamment l'interdiction d'utiliser la force ;
• epuisement, dans la mesure possible et au vu des circonstances, des moyens appropriés de règlement pacifique du différend avant de recourir aux contre-mesures.

Les mesures de rétorsion désignent parfois des mesures unilatérales de protection prises par un État contre les actes d'un autre État, licites ou illicites, qui ont causé un dommage. Contrairement aux contre-mesures bien encadrées par le droit international, ces formes de rétorsion peuvent ne pas être autorisées et ne provoquent pas l'extinction de l'illicéité.

Un autre cas est la force majeure (art. 23), situation imprévisible et irrésistible qui exclut la responsabilité de l'État lorsque l'acte illicite est dû à un tel événement.

Vient ensuite la détresse (art. 24), circonstance exonératoire lorsqu'un acte est commis pour sauver la vie ou l'intégrité physique de personnes dépendant de l'État.

Le projet traite aussi de l'état de nécessité (art. 25), applicable en cas de danger menaçant l'existence même de l'État.

Enfin, l'article 21 concerne la légitime défense : l'illicéité de l'acte d'un État est exclue si ce fait constitue une mesure licite de légitime défense, prise conformément à la Charte des Nations Unies.

3.4. Conditions d'attribution de la responsabilité. Élément subjectif

Pour l'existence d'un acte illicite d'un État, non seulement l'élément objectif est requis, mais aussi l'élément subjectif : le comportement doit être attribuable, selon le droit international, à l'État concerné.

Étant donné que l'État est une personne morale qui agit par l'intermédiaire de ses organes, individuels ou collectifs, est considéré comme acte de l'État, selon le droit international, le comportement de tout organe de l'État exerçant des fonctions législatives, exécutives, judiciaires ou autres.

a) Sont imputables à l'État le comportement des individus ou des entités juridiques distinctes qui sont habilitées à exercer des prérogatives de puissance publique. Quelle que soit l'étendue de ces prérogatives, l'État demeure responsable. Par exemple, si des sociétés de sécurité privée agissant sous délégation de pouvoir policier commettent un acte illicite, l'État est responsable.

b) Il peut s'agir de personnes non officiellement investies comme organes de l'État, mais agissant en fait pour son compte (sous contrôle ou instruction de l'État). Par exemple, si l'Espagne envoie une mission humanitaire et qu'un des médecins bénévoles commet un acte contraire au droit international, la responsabilité pourrait incomber à l'État qui organise la mission.

c) Le comportement d'organismes mis à la disposition d'un État par un autre État peut également être imputable. Par exemple, les actions d'un détachement de police que l'État A met à la disposition de l'État B pour aider à faire face à des conflits internes.

d) Les conduites d'organes de l'État agissant en dehors de leur compétence ou en violation d'instructions (ultra vires) restent, en principe, imputables à l'État.

e) Les actes d'individus ne sont pas automatiquement imputables à l'État. Toutefois, l'État territorial conserve des obligations internationales, notamment d'assurer la sécurité des étrangers et de sanctionner ou d'extrader les auteurs. L'État n'est donc pas responsable automatiquement des dommages causés par des particuliers, mais peut être tenu à des obligations de diligence.

f) Le comportement d'organes d'un autre État agissant sur le territoire d'un État est imputable à l'État dont ils relèvent. Par exemple, si le président français, en visite en Espagne, commet un acte contraire au droit international, la responsabilité incombera à la France.

g) Un cas analogue concerne les organes d'une organisation internationale agissant sur le territoire d'un État. Bien que ces actions soient exceptionnelles, elles peuvent engager la responsabilité de l'organisation internationale. Par exemple, les actions d'une force des Nations Unies au Congo ont, dans certains cas, eu un impact sur la responsabilité internationale, sans être imputées automatiquement à l'État territorial.

h) Enfin, les mouvements révolutionnaires ne sont pas imputables à l'État, sauf si, éventuellement, les organes de l'État ont manqué à leurs obligations de surveillance, de prévention ou de répression. Il se peut aussi que le mouvement insurrectionnel réussisse à remplacer les structures gouvernementales et devienne, de facto, l'organe de l'État ou fonde un État nouvellement indépendant.

Par exemple, si des insurgés en Libye commettent des violations du droit international, la qualification et l'imputabilité dépendront des circonstances et de l'évolution institutionnelle.

Obligation de réparer : formes et conditions

4. Le résultat fondamental de la responsabilité internationale : l'obligation de réparer et conditions

La responsabilité internationale est conçue comme une institution essentiellement réparatrice. Toute violation d'un engagement comporte l'obligation de réparation. Lorsqu'une norme internationale n'est pas respectée et qu'un dommage se produit, la réparation doit être assurée.

Comme on l'a vu ci-dessus, tout fait internationalement illicite comporte deux volets : un volet objectif (la violation d'une obligation internationale) et un volet subjectif (l'attribution de l'acte à un État).

Le dommage est lié à l'élément objectif : toute violation d'une obligation internationale entraîne un préjudice, et le dommage est «nécessairement inhérent à toute violation d'un droit international».

Ce sont les États qui subissent principalement les dommages au plan international, mais il peut y avoir des pertes pour les particuliers, que l'État lésé pourra faire valoir.

La réparation prend différentes formes en fonction de la nature du dommage :

• La restitution ou re-création : remettre les choses dans l'état antérieur, agir comme si rien ne s'était passé. C'est le moyen idéal de satisfaire à l'obligation de réparer, mais il n'est pas toujours possible dans la pratique et la jurisprudence.
• La compensation : lorsque la restitution est impossible, on utilise l'équivalent monétaire ou une indemnité compensatoire.
• La satisfaction : lorsque le préjudice est de nature morale (atteinte à l'honneur, à la dignité de l'État), la réparation peut prendre la forme de mesures telles qu'excuses officielles, reconnaissance de l'illégalité ou décisions d'une juridiction internationale.

Par exemple, si la France devait verser symboliquement 1 € à la Nouvelle-Zélande en reconnaissance d'un préjudice moral, il s'agirait davantage d'un geste de satisfaction et de reconnaissance d'une faute que d'une indemnisation matérielle.

La réparation est donc graduée et adaptée à la nature du dommage, et l'obligation internationale vise à rétablir, autant que possible, la situation antérieure à la violation ou, à défaut, à compenser les conséquences.