Les lois organiques dans la Constitution espagnole

Identification

L'article 81 part d'une conception matérielle de la loi organique, complétée par un aspect formel.

Le concept matériel

Les lois organiques sont relatives à des matières spécifiques. Conformément à l'article 81.1 de la CE : « Les lois organiques sont celles qui ont trait au développement des droits fondamentaux et des libertés publiques, celles qui approuvent les statuts d'autonomie, le régime électoral général et les autres prévues par la Constitution. » Il existe, en particulier, une vingtaine de références à la loi organique dans le texte constitutionnel. La grande majorité concerne l'organisation institutionnelle et territoriale de l'État, mais aussi le recours au Défenseur du peuple (Ombudsman), la succession à la Couronne, etc.

La liste ci-jointe montre que toute matière ne peut pas être régie par une loi organique, mais seulement celles qui sont prévues dans la Constitution.

Comme indiqué par le Tribunal Constitutionnel (TC), l'utilisation de la LO est caractérisée par son caractère exceptionnel, l'interprétation restrictive de son usage et l'évaluation de la nature des hypothèses permettant d'utiliser cette règle, afin d'éviter une pétrification excessive du système juridique (caractéristique de la LO exigeant une majorité qualifiée pour son approbation).

Le TC a défini le champ d'application matériel mis en place par la CE :

• En ce qui concerne le développement des droits fondamentaux et des libertés publiques, il a été précisé que la réserve ne s'applique qu'aux droits énoncés dans la section 1 du chapitre II du titre I de la CE (art. 15-29).
• En ce qui concerne le régime électoral général, le TC l'a défini comme l'ensemble des règles valables pour l'élection générale des institutions représentatives de l'État, sauf celles figurant déjà dans la Constitution et les statuts ; il serait ainsi régi en vertu de la LACC.

Le concept formel

La Loi fondamentale prévoit une procédure d'autorisation spéciale, nécessitant un plus large concours de volontés que celui requis pour les lois ordinaires. L'article 81.2 de la CE dispose que « l'adoption, la modification ou l'abrogation exige la majorité absolue du Congrès lors d'un vote final sur l'ensemble du projet. » Ce vote intervient à la fin de la discussion à la Chambre et avant la transmission au Sénat ; il est répété après le passage par cette Chambre si le texte présenté par le Congrès a été modifié.

Il y a quelques limites supplémentaires :

• L'exclusion de la délégation de l'approbation aux commissions législatives permanentes (petit groupe de députés).
• Elles ne peuvent pas être régulées par décret législatif ou décret-loi.
• Les matières réservées à la loi organique sont exclues de l'initiative législative populaire.
• Les matières organiques relèvent du pouvoir législatif de l'État ; il n'existe donc pas de lois organiques régionales.

Matière organique et questions connexes

En pratique, il est d'usage d'adopter des lois organiques dans lesquelles certains articles se rapportent à des questions ne correspondant pas à la loi organique. Bien qu'elles soient dotées lors de leur approbation d'une majorité absolue, cela produit un effet de pétrification et interdit au législateur ordinaire de traiter ces questions à l'avenir, car la réforme d'une telle loi nécessite alors une majorité absolue.

Pour éviter cet effet, il est nécessaire que des dispositions législatives particulières précisent quelles parties peuvent être modifiées par une loi ordinaire par la suite. Le reste des articles (de nature organique) ne peut être modifié que par une loi organique.

Les questions connexes sont celles qui ne sont pas strictement organiques mais sont régies par une loi organique car leur contenu développe une catégorie de base ou complète une matière organique.

Le TC a jugé légitime d'inclure des questions connexes dans une loi organique s'il existe des raisons de connexion thématique, de systématisation et de bonne politique législative. Dans ce cas, le législateur doit identifier les préceptes qui ont ce caractère et donc leur valeur de droit commun. Toutefois, les nouvelles lignes directrices du TC recommandent de séparer les textes pour les matières connexes et organiques. En effet, on rencontre parfois des abus législatifs : certaines lois sont qualifiées d'organiques alors que la plupart de leurs dispositions n'ont pas un tel caractère.

Le concept formel

La Loi fondamentale prévoit une procédure d'autorisation spéciale, nécessitant un plus large concours de volontés que celui requis pour les lois ordinaires. L'article 81.2 de la CE dispose que « l'adoption, la modification ou l'abrogation exige la majorité absolue du Congrès lors d'un vote final sur l'ensemble du projet. » Ce vote intervient à la fin de la discussion à la Chambre et avant la transmission au Sénat ; il est répété après le passage par cette Chambre si le texte présenté par le Congrès a été modifié.

Il y a quelques limites supplémentaires :

• L'exclusion de la délégation de l'approbation aux commissions législatives permanentes (petit groupe de députés).
• Elles ne peuvent pas être régulées par décret législatif ou décret-loi.
• Les matières réservées à la loi organique sont exclues de l'initiative législative populaire.
• Les matières organiques relèvent du pouvoir législatif de l'État ; il n'existe donc pas de lois organiques régionales.

Matière organique et questions connexes

En pratique, il est d'usage d'adopter des lois organiques dans lesquelles certains articles se rapportent à des questions ne correspondant pas à la loi organique. Bien qu'elles soient dotées lors de leur approbation d'une majorité absolue, cela produit un effet de pétrification et interdit au législateur ordinaire de traiter ces questions à l'avenir, car la réforme d'une telle loi nécessite alors une majorité absolue.

Pour éviter cet effet, il est nécessaire que des dispositions législatives particulières précisent quelles parties peuvent être modifiées par une loi ordinaire par la suite. Le reste des articles (de nature organique) ne peut être modifié que par une loi organique.

Les questions connexes sont celles qui ne sont pas strictement organiques mais sont régies par une loi organique car leur contenu développe une catégorie de base ou complète une matière organique.

Le TC a jugé légitime d'inclure des questions connexes dans une loi organique s'il existe des raisons de connexion thématique, de systématisation et de bonne politique législative. Dans ce cas, le législateur doit identifier les préceptes qui ont ce caractère et donc leur valeur de droit commun. Toutefois, les nouvelles lignes directrices du TC recommandent de séparer les textes pour les matières connexes et organiques. En effet, on rencontre parfois des abus législatifs : certaines lois sont qualifiées d'organiques alors que la plupart de leurs dispositions n'ont pas un tel caractère.