La réforme constitutionnelle : principes et procédures

Leçon 20 : La réforme constitutionnelle

I. Les idées générales

La Constitution, par son caractère de loi suprême, contient des dispositions pour sa réforme. Cette clause, apparue aux États-Unis et en Europe, a connu une évolution distinguée en quatre étapes :

• La première période correspond au constitutionnalisme révolutionnaire, aux principes de la suprématie de la législature et à la rigidité de la Constitution. Il s'agissait d'une rigidité extrême qui empêchait la réforme.
• La seconde période considérait la Constitution comme un pacte entre le roi et le Parlement ; ainsi, de nombreuses constitutions espagnoles de cette époque ne prévoyaient pas de dispositions de réforme.
• La troisième période couvre l'entre-deux-guerres et correspond à la démocratie et au constitutionnalisme mondial. Les constitutions rigides établissaient les choix fondamentaux du régime politique, ce que certains ont interprété comme étant irréformable.
• La quatrième période est celle du constitutionnalisme après la Seconde Guerre mondiale. La réforme est une garantie d'usage limité ; il est toujours préférable de recourir à l'interprétation constitutionnelle pour obtenir l'adaptation progressive de la disposition constitutionnelle aux exigences sociales.

La réalité commence lorsque l'interprétation ne suffit plus ; la réforme est donc une garantie exceptionnelle, juxtaposée à la sécurité normale incarnée par la Cour constitutionnelle. La réforme a trois fonctions :

• La réalité politique régie par la Constitution est dynamique. Ainsi, la réforme doit être interprétée comme sa première défense.
• L'adéquation constitutionnelle de la réalité politique est produite sans violation de la réalité juridique.
• La réforme aborde le pouvoir constitutionnel comme un mécanisme de continuité de l'État et s'impose comme l'institution de base assurant la suprématie de la Constitution.

La règle générale sur le processus de réforme est la participation des organes législatifs, devenant parfois un organe spécial (Assemblée nationale). Parfois, la réforme doit être approuvée par deux législatures différentes, impliquant la dissolution des chambres, ce qui permet la participation de l'électorat via un référendum constitutionnel (facultatif ou obligatoire).

II. La réforme dans la Constitution

Notre Constitution contient des clauses d'intangibilité qui impliquent des limites physiques à la réforme. Cependant, rien n'est irréformable. Ces clauses se sont souvent avérées inefficaces, car il n'existe pas de limites physiques absolues à la réforme constitutionnelle. La Constitution établit différents degrés de difficulté : une procédure simple et une plus complexe que le processus législatif ordinaire. Les articles 167 (simple) et 168 (aggravé) représentent un substitut aux termes de l'intangibilité. La Constitution distingue la révision (changement ou actions ordinaires) de la réforme (toute modification des parties considérées comme essentielles selon l'art. 168.1 CE).

III. L'initiative de réforme

L'initiative (art. 166) se réfère aux dispositions de l'art. 87.1 et 2 de l'initiative législative :

• Gouvernement : l'initiative prend la forme d'un projet de réforme articulé, approuvé au sein du Conseil des ministres et soumis au Congrès, accompagné d'un exposé des motifs.
• Congrès des députés : doit être souscrite par deux groupes parlementaires ou un cinquième des députés ; son traitement nécessite l'examen par la plénière de la Chambre.
• Sénat : doit être présentée par au moins cinquante sénateurs appartenant au même groupe parlementaire.
• Législatures des communautés autonomes : peut être exercée par deux canaux :
  • Demander au gouvernement l'adoption d'un projet de réforme constitutionnelle.
  • La saisine de la Commission générale d'une proposition de réforme et la délégation de trois membres de l'Assemblée pour sa défense.

IV. Les limites temporelles de la réforme constitutionnelle

Il est courant de limiter la réforme constitutionnelle dans les situations d'anomalie. Selon l'article 169 CE, aucune réforme constitutionnelle ne peut être lancée en temps de guerre ou lors de l'application des états prévus à l'art. 116 (alerte, urgence ou siège). Une question se pose : une réforme engagée plus tôt pourrait-elle se poursuivre ? En principe, l'article 169 interdit seulement le début de la réforme. Cela est contradictoire, car protéger la Constitution en période d'instabilité est souvent le contraire de ce qui est nécessaire.